随着各地政府和社会资本合作(PPP)项目如雨后春笋般涌现，PPP立法问题备受关注。财政部条法司副司长周劲松日前透露，PPP立法进程正在抓紧推进。目前，已完成PPP条例初稿，近期会向社会公开征求意见，力求加快立法为PPP项目推进提供更好保障。业内人士分析，接下来，PPP规范引导政策也将迎来密集出台。
中国路桥经济研究会特约研究员吴学安近日在接受中国经济时报记者采访时表示，在当前我国经济面临较大下行压力的情况下，深度激发民间投资的潜力与活力，是实现稳增长的重要手段之一。作为民间投资的重要渠道，PPP能否顺利推进，不仅事关民间投资活力与潜力的激发，助力经济稳增长大局，更是推动混合所有制发展，完善我国基本经济制度的题中之意。
但是，PPP在实施过程中，也遭遇了种种“玻璃门”“旋转门”“弹簧门”。有专家呼吁，应从推动法治中国建设的高度，加快PPP相关立法进程，明确政府与社会资本权责利，促进风险和收益可预期，以从根本上推动政府与社会资本合作的规范运作和健康发展。
“PPP模式亟待靠立法来‘保驾护航’”。吴学安认为，如果缺乏对PPP立法规范，政府和社会资本合作之间的界限就常常显得很不清楚。这容易给政府带来施政行为失控，政府威信受损等风险，“更主要的是给企业带来的风险——巨大的不确定性甚至是直接损失，企业对政府不规范的行政行为十分头疼却又毫无办法。”
“长期以来，PPP项目在操作层面存在重融资轻管理、民营企业参与热情不高等问题。目前不少PPP项目‘看起来很美’，背后却有诸多难题待解。”吴学安认为，一方面，PPP项目投资周期长、经济效益差，加上一些项目配套政策跟不上，暗含风险隐患点，加大了PPP落地难度；另一方面，PPP法律法规还不健全，相关运作机制和管理经验以及项目风险分担机制还不成熟，PPP项目信息公开不规范、不透明，影响社会资本风险把控。
吴学安分析，民营企业参与PPP仍存在着诸多制约瓶颈。一方面，配套政策不完善导致民营企业参与PPP建设始终存在永远的“玻璃门”，尤其是在推进PPP项目过程中，部分地方政府尚缺乏契约精神，导致民企参加PPP项目违约事件屡见不鲜；另一方面，从目前情况看，民间资本投资热情下降，关键是对投资前景缺乏确定预期。而PPP立法的根本目标，就是化解各种不确定性，通过法律的规范和约束，明确相关主体的权责利，使政府、社会资本的行为都可预期，风险和收益也都可预期。
除此之外，作为行政管理主体的政府和作为行政管理对象的企业之间的交易关系缺乏有效的调整工具。首先，平等民事主体之间的交易行为很明确，有法可依，即《合同法》。但是，政企之间的交易关系的特殊性导致《合同法》经常不适用，因为政府作为合作主体，其特殊性表现为，政府既是行政主体，又是民事主体，或两个身份有时单独体现，有时同时或交替体现。其次，PPP运营企业的正常经营活动包括交易活动多是民事行为，所受到的行政约束与其他企业无异，但行政监管等行政权力仍不可避免偶尔或经常介入。此时是适用《合同法》和《民事诉讼法》，还是适用《行政许可法》和《行政诉讼法》，这需要靠专门立法来厘清。
“不可否认，PPP模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。”吴学安说。PPP模式是供给侧改革的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。
同时，吴学安表示，坚实的法律基础是保障PPP推广的重要基石，PPP立法的根本目标就是化解不确定性、降低不确定性的程度。吴学安建议，要通过法律的规范和约束，明确相关主体的权责利，使政府、社会资本的行为都可预期，风险和收益也都可以预期。