“中国棚改第一难”，城市更新与棚改只是“一路之隔”

山的一侧是豪宅区，山的另外一侧却是二线插花地——以玉龙新村为代表的二线插花地近期刮起一股“棚改”风，而被业界称为“中国棚改第一难”的深圳罗湖二线插花地棚户区改造已取得阶段性成果。如今，深圳的城市更新已步入“深水区”，借助棚改东风，深圳头疼已久的系列“城市病”和城市更新所出现的困局，是否能找到“药方”？

提起二线插花地，许多深圳市民都感到既熟悉又陌生，但大都离不开“脏、乱、差”的“固有标签”。不过，这个深圳城市建设历史上遗留下来的产物，即将迎来巨变。

国务院总理李克强近日主持召开国务院常务会议，要求确保完成今年再开工改造600万套棚改的任务，实施2018年到2020年3年棚改攻坚计划，再改造各类棚户区1500万套。虽说深圳是一座“没有农村的城市”，但近期却刮起一股“棚改”风，被业界称为“中国棚改第一难”的罗湖二线插花地棚户区改造也成为深圳城市更新的一个独特样本。

二线插花地的前世今生

与拥有清新空气与秀丽风景的银湖别墅区不同，无序生长甚至“野蛮生长”的玉龙新村面临着滑坡危害以及配套设施落后的状况。在深圳，二线插花地已成为不一般的“城中村”，多处“斜坡危险，请勿靠近”的警示牌，似乎在诉说着过去的故事。

说起城中村，大家很容易联想起“财富”，但“财富”背后的曲折或许并没有引起足够的关注。在深圳，二线插花地已成为不一般的“城中村”。

深圳经济特区成立之后，出于特区管理的需要，经国务院批准，深圳市从1982年开始历经数年，修建了以铁丝网为界的特区管理线，俗称“二线”。当时，因资金不足和便于修建，“二线”并未完全与行政区划线相吻合，致使特区管理线与行政区划线不一致，形成了一些管理上的“真空地带”，即通常所说的“二线插花地”。

在深圳罗湖区银湖山东侧，占地0.8平方公里的玉龙新村从半山腰蜿蜒到山脚。由于泥岗西路、清平高速公路的“切割”以及特区成立后特殊的行政区划，玉龙新村所在地块成为了“插花地”。然而，在山的另外一侧，却是深圳著名的“豪宅区”——银湖别墅区。

“我们家十几年前就搬到玉龙新村，每天都要爬山回家。”陈小姐笑称，“依山而建的城中村看似很美好，但真的只有住过的人才知道个中感受，特别是下雨天时提心吊胆的。”与拥有清新空气与秀丽风景的银湖别墅区不同，无序生长甚至“野蛮生长”的玉龙新村长期面临着滑坡危害以及配套设施落后的状况。

随着深圳城市的快速发展，过去一些人利用行政管理上的真空大肆抢建违法建筑。就罗湖区而言，除了玉龙新村，还有木棉岭、布心等违法建筑聚集区，都位于罗湖的二线插花地。在这里，许多房屋就建在了“房在上，坡在下”的危险边坡地带，如果从高处鸟瞰，密密麻麻的房屋连成一片，堆挤在山体之下，宛若迷宫。记者在玉龙新村和木棉岭片区调查时也发现多处“斜坡危险，请勿靠近”的警示牌，似乎在诉说着过去的故事。

城中村承载着不少深圳人的青春与梦想，但同时也是城市发展和社会管理上需要面对的一个难题。正因为如此，各种改造与更新不断推进，各路资本也盯上了这块大蛋糕。不过，与传统的城市更新不同，二线插花地刮起的却是棚改之风。2016年12月20日，罗湖“二线插花地”棚户区改造正式启动全面签约和房屋拆除，走出了不一样的更新道路。

城市更新与棚改只是“一路之隔”

政府“引导”与“主导”，一字之差但有重大区别。罗湖二线插花地棚改是深圳建市以来难度最大的一宗拆迁改造项目，被业界专家称为“中国棚改第一难”。尽管如此，罗湖二线插花地棚改已取得阶段性成果。

在罗湖区二线插花地片区周围，恰恰是整个罗湖区平均房价最低的区域。记者调查发现，在玉龙新村周围的泥岗和清水河片区，目前二手房的平均价格在每平方米3万元至5万元左右，木棉岭周边的草埔片区房价也大致如此。不过，各路资本并没有放过这些有待改造之地。

记者现场调查发现，泥岗村的城市更新之前已传出卓越集团有意参与的消息。在草埔片区，独树村的城市更新改造项目已经启动，位于木棉岭和布心片区周围的百鸽笼片区，信义集团已经开发了多个大型住宅项目，京基地产的身影也出现在布心村的城市更新项目之中。

可以说，玉龙、木棉岭、布心片区的棚改与其他城市更新项目只是“一路之隔”，但城市更新与棚户区改造是两种截然不同的旧城改造方式。随着深圳城市更新项目大量改造开发，尤其是有些旧住宅区在改造推进中陷入了签约等困局，棚户区改造正在逐渐成为深圳旧城改造的另一朵新生之花。以深圳市罗湖二线插花地棚改为例，其初衷和主要目的是彻底消除重大公共安全隐患，获得了居民积极响应和广泛认可，截至目前进展迅速，成效明显。

城市更新与棚户区改造虽同属旧城改造范畴，但分别执行不同的政策法规。玉龙、木棉岭、布心片区均为广东省“斜坡类地质灾害高易发区”，存在重大公共安全隐患，完全符合《深圳市棚户区改造项目界定标准》。相比之下，一般的城市更新项目在改造时间上没有如此紧迫。

城市更新是以“政府引导、市场主导”为主线，开发商作为城市更新主体，按照市场规则，以商品开发为主的市场行为。与国内其他多个城市引进市场化主体参与棚改不同，深圳罗湖的棚户区改造是以“政府主导、政府投资、政府规划”为主线，腾挪的土地资源用于建设回迁房、社会资源公共配套与保障性安居工程。政府“引导”与“主导”，一字之差但有重大区别。

以罗湖二线插花地棚改为例，其采用“政府主导+国企实施”的模式，政府委托承接主体天健集团全程提供项目的前期签约、房屋查丈、房屋拆除、建设管理、回迁服务等具体服务工作。天健集团董事长辛杰表示，天健在罗湖棚改的角色定位不是开发商，不主导开发，不赚取任何开发利润，而是为政府提供棚改全过程服务，是服务商，体现国企承担社会责任的公益性。

从目前的罗湖棚改政策设计看，首要在于保障居民基本居住权，对于规定时间之前建成的历史遗留违法建筑，在规定面积以下按建筑面积1:1置换；在规定区间的面积则按照一定的置换率予以置换；对于在一定面积以下不符合基本居住条件的，可以按安居型商品房的较低价格增购到能满足其基本居住条件的面积；对于超过规定面积数的部分，只给予货币补偿。可以说，政策设计的立足点是“下保居住、上管暴富”。此外，记者还了解到，罗湖棚改未来规划除了回迁安置建房及基础配套和保障房建设，不建设任何商品房。

罗湖二线插花地棚改是深圳建市以来难度最大的一宗拆迁改造项目，其特殊性和复杂性被业界专家称为“中国棚改第一难”。不过尽管如此，罗湖棚改已取得阶段性成果。记者从罗湖棚改现场指挥部获悉，去年12月20日，罗湖二线插花地棚改全面签约启动，截至5月7日协商签约期最后一天，棚改补偿安置协议签约率已达98.84%，目前9.3万余居民已基本搬离，这一速度可谓“神速”。

棚改模式将成主流？

传统意义上的城市更新与棚户区改造是两种截然不同的更新方式。棚改的出现，是否能成为解决深圳城市更新困局以及“城市病”的好办法？

除了罗湖二线插花地，宝安38区新乐花园以及39区海乐花园也属于棚改项目，这两个小区也已进入实质性拆除阶段。

如今，深圳的城市更新已步入“深水区”：全国房地产开发商聚集深圳，项目推进的速度也各不相同，但拆迁成本比以前高，所以开发难度也在加大。未来，在一些城市更新项目因各种原因“拆不动”的背景下，政府是否会将达到棚改标准的项目纳入到棚改计划中？这并非没有想象空间。

2010年3月，罗湖区木头龙项目获批成为深圳市首批城市更新单元之一，但记者在木头龙城市更新项目现场看到，依旧有多栋旧建筑物仍未拆除，即使此前已传出项目的签约率达到98%，目前看居民回迁似乎仍未有时间表。

一边是大部分业主已经搬迁并盼望能早日回迁，一边是未搬迁住户继续与开发商博弈。实际上，这样的情况在深圳许多老旧住宅和城中村项目中都或多或少存在，这种旷日持久的“拉锯战”令政府、开发商和业主等多方陷入“多输”困局。那么，借助棚改东风，深圳头疼已久的系列“城市病”和城市更新所出现的困局是否就此找到了“药方”?

中国（深圳）综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁表示，城市更新项目其实特别复杂，每一个项目都有很多不一样的地方，全市总结出的经验也不可能适用每个项目。所以目前深圳的城市更新还处在探索之中，而且是一个长期的过程。毕竟旧改在原有的业态、原有的业主、旧改方向和功能改造等各方面都存在一定的复杂性，不可能“一刀切”，只能在一个大的原则下，根据不同的内容和责任来选择不同的操作组合，在不同的项目推进中采取不同的模式。

深职院房地产研究所所长邓志旺认为，在以往的城市更新中，棚改模式并不多见，但目前已经有很多区域、很多项目在尝试采取这种模式。政府从公共安全、居民居住质量等方面着眼，开始探索“政府主导+国企实施+人才住房建设”等棚改模式，可能会成为比较主流的方式。将来，民营企业可以更多地通过与国有企业合作的方式来“分一杯羹”。国企与民企各有各的优势，国企可能更便于跟政府沟通、跟业主谈判，而民企则在专业化程度、市场化水平、成本控制等方面具有优势。