近年来，国家大力推进创新驱动发展战略，实施了一系列积极的就业政策。大众创业、万众创新不断深入，为供给侧结构性改革创造了良好环境。在经济增速有所放缓的形势下，就业不降反增，总体保持稳定。每年城镇新增就业1300多万人，成为经济社会发展的一大亮点。

　　各种新业态、新经济层出不穷，极大释放了民间的创新创业潜力。新经济的快速发展在调整经济结构、培育经济增长新动能方面发挥了重要作用，也创造了大量就业机会。

　　就业是民生之本，也是经济发展最基本的支撑。做好就业创业工作，事关经济发展和民生改善，事关社会和谐稳定大局。面对就业形势的新变化和新挑战，必须把就业作为重中之重。

　　今后一个时期，要继续实施积极的就业政策，坚持就业优先，以解决就业问题为导向，进一步完善宏观调控，努力巩固经济稳中向好发展态势，促进经济持续健康发展，不断提高民生福祉。

　　1。就业与经济同步增长

　　近年来，在经济平稳增长的同时，就业保持总体稳定。据国家统计局统计，2012—2016年，我国国内生产总值增速分别为7.9%、7.8%、7.3%、6.9%、6.7%，31个大城市城镇调查失业率基本稳定在5.1%左右；城镇新增就业连续4年保持在1300万人以上，城镇登记失业率稳定在4.0%—4.1%的区间。今年一季度我国GDP同比增长6.9%，全国城镇新增就业334万人，同比增长16万人。一季度末，全国城镇登记失业率3.97%，同比下降0.07个百分点。

　　2. 民营企业创造了大量新增就业岗位

　　从城镇就业来看，2015年个体工商户和私营企业就业人数分别比2012年增长38.2%和47.9%，占城镇就业的比重分别为19.3%和27.7%，分别比2012年提高4.1和7.3个百分点。从规模以上企业看，私营企业就业明显好于国企。近3年，私营企业就业人数虽然在2014年和2015年有小幅波动，但2016年三季度末同比增长0.9%；国有企业就业人员连续减少，2014和2015年末分别比上年末下降6.3%和12.2%，2016年三季度末同比下降5.4%。

　　3。服务业持续成为吸纳就业的主体

　　近年来，我国服务业蓬勃发展，吸纳就业能力不断增强，成为促进就业增长的主要渠道。据国家统计局统计，2012—2016年，三产就业人数累计增加6067万人，而一产、二产就业人数分别减少4277万人、891万人。服务业就业比重大幅上升。2012—2016年，三产就业人数占比从36.1%升至43.5%，上升7.4个百分点，成为吸纳就业最多的产业；一产、二产就业人数占全部就业比重分别从33.6%和30.3%降至27.7%和28.8%。

　　从服务业内部看，现代服务业就业增长最为迅速。2012—2015年就业增长最快的3个行业依次是租赁和商务服务业、科学研究技术服务和地质勘查业、信息传输计算机服务和软件业，分别增长72.7%、50.3%、38.7%。今年一季度服务业增加值同比增长7.7%，占GDP比重达56.5%，吸纳就业能力继续增强。

　　4. 中小微企业成为就业主渠道，是吸纳和稳定就业的“基本盘”

　　在经济新常态下， 推动中小企业发展， 关系到整体经济社会发展大局， 也是维持就业形势稳定的重要基础。受市场环境影响，近年来规模以上企业就业人数有所减少。2015年比上年减少1.7%，2016年三季度同比减少0.6%。

　　在规模以上工业企业中，小企业用工情况好于大型企业。2013年和2014年，在大中型工业企业用工人数持续收缩的情况下，小型工业企业用工数分别增长7.2%和2.6%。2015年以来，小型工业企业用工虽然也出现了小幅下降，但降幅远小于大型和中型工业企业。重点行业服务业企业中，小企业就业增长明显快于大企业。2015年，重点行业规模以下服务业企业用工增长10.2%，增速比规模以上服务业企业快4.4个百分点。

　　5。中西部地区对就业增长的贡献率提高

　　近年来，伴随着产业梯度转移，中西部地区后发优势显现，西部城镇就业增速开始出现反超。据国家统计局统计，2012—2016年，西部城镇就业人数累计增长16.8%，东部增长10.9%，中部和东北分别增长10.4%和6.5%。2016年中西部地区城镇就业占全国比重比2012年提高0.7个百分点，而东部占比下降0.3个百分点。2012—2016年，中西部地区城镇就业增长对全国的贡献率达到50.9%，比东部地区高6.8个百分点。

　　近几年来，通过推进大众创业、万众创新，新登记市场主体快速增长，创业创新也蔚然成风，各种新业态、新路径、新经济层出不穷，极大释放了民间的创新创业潜力。新经济的快速发展在调整经济结构、培育经济增长新动能方面发挥了重要作用，也创造了大量就业机会。

　　1。新兴业态的出现对促进就业起到重要作用

　　随着移动互联网、APP、移动支付等新技术的出现，共享经济迅速发展，汽车共享、住宿共享、社区服务共享等新经济形态不断涌现，催生了大量新增就业机会。

　　一是就业形式多元化。灵活就业形式越发多元，工作内容、工作岗位、工作形式、雇佣形式灵活多变，工作层次涵盖高中低端，新职业不断涌现。从过去集中在低端、简单的劳动用工领域，已经覆盖各个层次方面：既包括从事临时工、季节工等劳务活动，从事建筑、装修、家政服务及其他服务性职业，也有通过自身知识或技能从事各类自由职业，通过各类创业创新平台实现网店就业、创业就业等。

　　二是全职就业兼职化。全职就业出现了兼职化倾向，许多有正式工作的人群利用空闲时间兼职兼业，如公司职员下班后开滴滴专车。这使得个人的工作和职业的边界越来越模糊，一个开淘宝网店的人本身可能是高校教师，经营淘宝店是他的兼职工作。

　　三是零工就业全时化。利用互联网平台，即便没有全职正式工作的人也可以实现一天8小时的全时工作，这使得个人的工作和雇佣相分离。

　　四是组织方式平台化。随着分享经济发展，越来越多的平台组织出现，劳动者灵活就业实现的方式通过平台得到了全新的改变。

　　2。大众创业万众创新蓬勃发展，就业创造效应持续显现

　　近年来，国家实施创新驱动发展战略，大力推进“放管服”改革，大力推动大众创业、万众创新，有效激发了市场活力和创新动力，市场主体大量涌现，新产业新业态、新模式快速发展，创造了大量新职业新工作新岗位，成为就业增长的重要源泉。2016年全国新登记市场主体1651万户，比上年增长11.6%，其中新登记企业553万户，同比增长24.5%。如果按照前两年新设企业吸纳就业水平测算，2016年新登记企业创造就业超千万人。根据国家统计局“三新”统计调查资料推算，在全部增加的就业中，新动能的贡献达到70%左右。

　　3。新经济模式带动了就业增长

　　分享经济企业的商业模式，有效缓解了结构性失业和摩擦性失业带来的就业冲击。能够为不同社会阶层提供公平的和无差别的就业机会的特点，不仅为低端劳动力市场提供了大量的就业机会，也为平衡家庭和工作的人员提供了新的就业选择。

　　数据显示，2016年，我国参与分享经济活动的人数超过6亿人，其中分享经济平台的就业人数约为585万人，比上年增加85万人。据专家预测，到2020年分享经济服务提供者有望超过1亿人，其中全职参与人员约2000万人。

　　从全国的就业数据上看，2016年，全国城镇新增就业1314万人，近几年间的新增就业人数均保持在1300万人左右。这意味着，未来几年内，发展以分享经济为主的新经济将极大促进就业。

　　4。积极就业政策不断完善，重点人群就业成效明显

　　针对高校毕业生，通过提供社会保险补贴和小额贷款贴息多种方式鼓励企业招聘，扩大政府行政事业单位招聘大学生比例，实施高校毕业生就业创业促进计划等，努力增加就业。近年来，我国高校毕业生年底就业率都保持在90%以上。针对下岗分流职工，通过完善劳动力市场，加强就业培训，适当增设公益性岗位托底等多种方式，为其再就业创造条件。2016年，城镇失业人员再就业554万人，就业困难人员就业169万人。

　　5。简政放权和商事制度改革创造了大量就业机会

　　近几年，我国通过简政放权和商事制度改革，进一步激发了百姓投资创业的热情，为经济发展注入了新活力新动力。市场主体保持较快增长势头，社会投资创业热情持续不减。今年一季度，全国新登记市场主体359.8万户，同比增长19.5%，平均每天新登记4万户。截至2016年底，全国个体私营经济从业人数有3.1亿人。经济增速放缓但就业平稳，主要归因于新生市场主体创造了大量就业机会。

　　6。服务业转型升级步伐加快，扩大了就业规模

　　近年来，随着经济发展步入新常态，我国积极推动结构调整和转型升级，出台了一系列鼓励生产性和生活性服务业发展的政策，促进了服务业发展。据国家统计局统计，2013—2016年，服务业增加值年均增长8.0%，增速比第二产业快1.1个百分点。服务业占国民经济的比重也快速提升。2012年服务业首次成为国民经济第一大产业；2016年服务业增加值占经济比重上升至51.6%，占据了半壁江山，服务业主导特征愈发明显。与第二产业特别是制造业相比，服务业单位增加值能吸纳更多就业。按照2015年不变价计算，2016年第三产业每100万元增加值吸纳的就业为9.1人，比第二产业高1.6人。2012—2016年，国内生产总值每增长1%，平均吸纳非农就业172万人，比2009—2011年多吸纳30万人。

　　当前和今后一个时期，我国就业形势依然严峻。一方面，虽然我国劳动年龄人口有所减少，但总量仍然很大，还是居世界之首。据测算，未来几年，每年需要在城镇就业的大约有2500万人，除考虑自然减员腾出的岗位，要保持城镇失业水平不上升，每年城镇新增就业规模不会低于1000万人。另一方面，我国经济发展正处于爬坡过坎的关键时期，经济增速换挡、结构调整阵痛、新旧动能转换，都必然会影响和反映到就业上来。就业总量压力将长期存在，结构性矛盾会更加凸显，将带来新的更大挑战。

　　1。经济增速放缓直接对就业产生较大影响

　　近年来，国内经济增长速度下滑明显，加之调结构、转方式的加快，对就业总体规模形成一定的挤压效应，对劳动者就业总量和结构产生影响。尤其是传统支柱产业改革的重组加快、淘汰落后产能、部分行业持续低迷及产能过剩将造成结构性失业和转型性失业，就业难度加大。国际经济发展形势也不确定，风险和变数依旧较多，欧美主要经济体面临着财政紧缩、主权债务风险上升等诸多问题，新兴经济体面临着经济结构调整、出口下滑等问题，世界经济艰难复苏，影响着出口型经济及就业的发展。

　　2。供给与需求的总量矛盾依然存在

　　从供给看，“十三五”时期年均需在城镇就业的新成长劳动力在1500万人以上，加上近千万的城镇登记失业人员，需在城镇就业的劳动力年均约2500万人，与“十二五”时期基本持平。同时，随着城镇化加速推进，“十三五”时期每年还会有近300万的农业富余劳动力需要转移就业。从需求看，受国际国内各种因素影响，企业生产经营面临困难，加之技术进步和“机器换人”，生产方式变革和劳动生产率提高，这些都会直接或间接导致劳动力需求相对减少。供给不减，需求下降，未来劳动力总量压力依然很大。

　　3。结构性矛盾更加凸显

　　未来较长时期内，人岗不匹配的结构性矛盾仍将成为就业领域的主要矛盾，“招工难”与“就业难”将继续存在。一方面，随着产业转型升级和技术进步，高层次人才和技能人才短缺问题会更加突出，而企业效益下滑也使工资增长、福利提升受到影响。在劳动者预期不变的情况下，一线普通工人和服务员特别是苦、脏、累、险岗位的吸引力进一步下降，“招工难”问题仍将持续。另一方面，一些低技能劳动者和部分高校毕业生就业困难。特别是随着供给侧结构性改革力度加大，势必造成一大批职工转岗就业，其中不少人年龄偏大，技能和经验趋同，转业转岗能力差，就业难问题将更加突出，结构性和摩擦性失业或将增多。

　　4。市场预期和企业转型升级对就业的影响依然较大

　　一是企业转型升级的步伐缓慢，一些中小企业、民营企业技术创新的能力还比较薄弱，产品结构转型的步伐比较缓慢，受国内外市场竞争、产品技术含量、附加值等因素的影响，企业不得已实施低价竞争策略，部分企业过分控制人工成本，支付给员工的工资待遇偏低，导致员工流失；二是部分企业对生产形势不够乐观，裁员频繁，急于消解成本压力，这在一定程度上伤害了员工对企业的感情；三是部分企业的社会责任感比较欠缺，长期沿袭“需要就招工、不需要就解雇走人”的用工模式，伤害了劳动者的感情，让他们没有安全感和稳定感。

　　5。结构调整中的职工安置任务繁重

　　目前，化解钢铁、煤炭等行业过剩产能工作已全面推进，如果再考虑到其他过剩产能行业的经营困难企业及“僵尸企业”出清，职工安置任务更加繁重。特别是在资源型城市、老工业基地等去产能重点地区，受产业结构单一、再就业门路狭窄等因素制约，失业人员再就业面临更大困难。同时，一些长期生产经营困难企业，降薪甚至欠薪、欠保等问题多发，由此引发的劳动关系矛盾可能也会增多。

　　从经济发展的可持续性考虑，政府应把鼓励全民创业创新作为富民强国的长远发展战略，深化改革，尽快出台系统的创业创新鼓励政策。为此建议如下。

　　1。坚持实施就业优先战略，发挥政府促进和保障就业的职能

　　要促进经济增长与扩大就业联动，把稳定和扩大就业作为区间调控的下限。加强经济政策与就业政策衔接，在制定财税、金融、产业、贸易、投资等重大政策时，要综合评价对就业失业的影响。政府要对劳动力市场进行规范，保障劳动者的合法权益，协调好劳动关系；对于劳动力市场中竞争力不足的弱势群体，需要政府采取扶持性的政策提升其就业能力；对无法通过市场就业的群体，政府需要托底安置或保障。

　　2。实现产业转型与就业提升协同发展

　　要坚持创新驱动。结合实施“中国制造2025”、“互联网+”行动计划，在发展先进制造业、战略性新兴产业、高技术产业中拓宽就业空间。要扎实做好化解过剩产能中职工安置工作。在供给侧结构性改革中引导地方和企业分类施策，稳妥有序地多渠道分流安置职工。鼓励企业内部挖潜，采取灵活工时、培训转岗等方式消化安置，支持有技术、有能力的职工走出企业就业创业。

　　对确实难以市场就业的困难人员，开发公益性岗位给予安置。对暂时失业人员要发挥社会保障稳定器的作用，保障基本生活。加强对岗位流失严重地区和企业的重点监控，强化对困难地区的工作指导和资金支持，守住不发生区域性风险的底线。要推动企业加快走出去步伐，完善对外劳务合作风险保障机制和服务保障体系，拓宽境外就业门路。

　　3. 完善创新创业扶持政策，促进以创业带动就业

　　把促进创新创业与发展新产业、新模式、新业态更好结合起来，发展就业新形态，形成经济发展和扩大就业的联动效应。切实加强对重点领域的金融支持，发挥创业担保贷款作用，支持民营企业、小微企业健康发展带动就业。优化创业环境，深化商事制度改革，进一步减少审批事项。

　　发展创业载体，加快创业孵化基地、众创空间等建设，允许各地对创业孵化基地给予一定奖补。鼓励地方对首次创办小微企业或从事个体经营的高校毕业生、就业困难人员开展一次性创业补贴试点。拓宽融资渠道，有条件的地区可通过财政出资引导社会资本投入，设立高校毕业生就业创业基金，为高校毕业生创业提供股权投资、融资担保等服务。

　　4。加强教育及培训，加大普通教育和研发投入

　　政府应通过相关教育机构或外包给社会机构，实施创业教育及培训，以切实帮助创业者掌握必要知识、资讯和技能，从而减低创业风险，规范营商行为，提升新创企业软实力。加大普通教育和研发资源投入，可以持续提升国家的人力资本和知识资本，持续提升国家自主创新能力，持续提升综合国力。

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