自工业革命以来，人口老龄化从发达国家向发展中国家蔓延。按照联合国的标准，一个国家或一个地区65岁及以上的人口占该国或该地区总人口的7%以上（含7%），或60岁及以上的人口占总人口的10%以上（含10%），该国家或地区就进入了老龄化社会；老年人口占总人口比例越高，老龄化程度越高。早在19世纪后半叶，世界上就有国家率先进入老龄化社会。1865年，法国成为世界上第一个老年型国家，瑞典于1890年成为世界上第二个老年型国家。其他西方发达国家也紧随其后，英国、德国和美国分别于1930年、1930年和1945年进入老龄化社会。进入21世纪，发展中国家的人口老龄化问题也开始显现，“银色浪潮”开始席卷全球。根据联合国人口司《世界人口展望－2012》的数据资料，2010年全世界5．3亿老年人中，欠发达国家或地区的老年人口达到3．3亿，占比62．4%；而到2050年，老年人口将增长到14．9亿，欠发达国家或地区的老年人口将达到11．5亿，占比增加到77．4%。与此同时，工业化和城市化推动农村人口大规模地向城镇聚集，导致农村人口不断萎缩，尤其是大量的农村青壮年劳动力向城镇迁移，不仅导致农村老年抚养比升高，还削弱了农村养老保障体系中传统的家庭保障和土地保障。第二次世界大战后，西方发达资本主义国家大力发展以社会保险为核心的社会保障项目，社会保险的覆盖面不断扩大并向农村扩展。在全球相继建立社会养老保险制度的162个国家和地区中，有70个国家和地区的社会养老保险制度覆盖了全部农村居民或农业人口。而且农村社会养老保险一般由政府筹资主导建立，旨在维持农村居民或农业从业者年老后的基本生活水平，提供基础养老保障。养老保险制度作为一种重要的公共政策工具，对现代大工业生产方式下因政治、经济、人口结构的巨大改变所造成的个人养老的挑战起到了很好的调节和缓和的作用。
一、国外农村社会养老保险制度发展的共性
虽然各国的国情各有不同，农村社会养老保险制度建立与发展的背景也各不相同，但总体来看，大多数国家的农村社会养老保险制度在建立和发展的过程存在一定的共性。
（一）社会养老保险由城市扩展到农村
社会保障制度的发展是伴随着大工业生产方式的建立而产生的。现代大工业生产方式首先在城市产生并得到充分发展，一方面将劳动力和资本剥离，从而造成了资产阶级和无产阶级的对立，另一方面又创造出大量的剩余价值，从而为社会保障再分配创造了条件，这也是社会保障制度首先在城市产生的根本原因。由于城市和农村之间在生产力水平上的差距和生产关系上的差别，各国都是先在工业领域和城市区域建立社会养老保障制度，然后逐渐扩展到农业和农村，而且都经历了比较漫长的过程。德国1883年的《疾病保险法》是现代社会保障制度诞生的标志，然而，德国覆盖农场主的社会养老保险制度直到1957年（68年后）才建立。日本1941年就建立了针对企事业单位的厚生年金，但直到1977年才建立了覆盖农村居民的国民年金制度，其间存在30年的时间差。丹麦农村社会养老保险制度的建立时间相比城市延后了86年。从表1可以发现，大多数国家在建立农村养老保险的时候人均GDP水平都很高：日本为3802美元（1971年），美国为21696美元（1990年），丹麦为12958美元（1977年），加拿大为21842美元（1990年）。按照制度建立当年的美元汇率计算，当时这些国家均已步入了发达国家的行列。虽然经济发展水平对各国建立农村社会养老保险制度进程有着重要影响，但这一影响在各国之间存在很大的差异。斯里兰卡在1987年人均GDP只有369美元的时候就建立了农村社会养老保险制度，而1990年美国和加拿大建立农村社会养老保险制度时的人均GDP已经分别高达21696美元和21842美元。波兰、丹麦和芬兰都在同一年建立了农村社会养老保险制度，但各国当时的人均GDP也有很大差别。总结各国农村社会养老保险制度建立和发展的进程可以发现：发挥着基础性作用的因素是整体经济发展水平，但也受到其他方面因素的影响，如文化传统和历史背景等。以美国为例，虽然早在19世纪末美国就已经成为世界上最大的经济体，但直到1935年才建立社会保障制度，并于当年颁布《社会保障法》。美国社会崇尚市场自由主义和个人责任，社会保障强调权利与义务的统一。二战以后，美国经济持续快速增长，但其社会保障制度的建设步伐却明显慢于西北欧国家，直到20世纪90年代初才建立农村社会养老保险制度，此时其人均GDP已经超过2万美元，是世界上最富裕的国家之一。可见，农村养老保险相对滞后于城市养老保险，是现代资本主义经济发展规律作用下的一种普遍现象。
表1 部分国家建立社会养老保险制度的时间与经济发展水平
注：①表示1978年数据；②表示1960年数据
（二）农业部门的发展困境推动农村社会养老保险制度建设
工业革命以后，随着城市工业部门用工量的不断增加，大量的农村劳动力向城镇转移。在西方发达国家，工业化和城镇化的不断扩展带来的是农业生产份额在国民产出中的不断下降，并出现了劳动力短缺、增产增收困难和生产效率难以提高等问题。但是，农业生产部门作为国民经济体系中的基础性部门，对于经济社会发展又发挥着重要作用。因此，必须对具有弱质性的农业部门给予必要的保护和扶持，而建立农村社会养老保险制度就是其中的一项重要举措。从表2可以看出，美国、日本、联邦德国、芬兰、波兰、丹麦、韩国在建立农村社会养老保险制度时，农业部门的产值在GDP中的占比和农村劳动力的结构占比已经下降到很低的水平。特别是在发达资本主义国家，其建立农村社会养老保险制度时，农业部门对整个国民生产的贡献已经非常低，一般都低于10%。联邦德国1957年建立农村社会养老保险制度时，农业部门的GDP占比已经下降到5%左右，而农业部门劳动力结构份额保持在15%以下。美国在1990年建立农村社会养老保险制度时，农业部门的GDP占比只有2%，农业部门的劳动力占整个劳动力群体的比例也下降到较低水平。丹麦作为一个农业大国，在1977年建立农村社会养老保险制度时，农业部门劳动力结构份额也下降到了8%左右。农业生产部门是国民经济体系的基础，因此，农业经济和农村人口困境的存在不仅影响到农业部门自身的发展，也会影响整个国民经济体系的可持续发展。因此，世界各国解决现代农业部门发展困境的重要手段之一就是建立农村社会养老保险，以工业“反哺”农业。
表2 部分国家建立农村社会养老保险制度时劳动力份额和农业部门的产值
注：①表示1960年数据；②表示1978年数据；③表示1992年数据；④表示1976年数据
二、国外农村社会养老保险制度建设的特点
（一）制度构建的政府主导性
社会保障制度从诞生之日起就肩负着增进国民福祉的重任，其所涉及的社会群体范围之广、收支规模之大以及庞大的制度结构和管理体系是任何一家企业或社会组织都难以承担的。非工薪群体的社会保障问题是最难解决的问题，在发展中国家，农业从业人员和其他非正规就业的劳动者缺乏社会保障制度保护的问题表现得尤为突出。从公共产品的定性分类来看，农村社会养老保障范畴中的社会救助、社会福利、优抚安置等属于纯公共品，而农村社会养老保险则属于准公共品。准公共品的内在属性决定了完全通过市场方式是不能解决农民的养老保障问题的，政府必须在其中发挥重要作用。随着城镇化的发展，大量农村人口向城镇转移尤其是农村青壮年劳动力向城镇的迁移，导致农村老年人口抚养比不断提高，传统的土地保障和家庭保障模式难以为继，这就决定了政府必须在农村社会养老保障中起到主导作用。
从世界范围内农业部门与工业部门的发展来看，尤其是在西方发达资本主义国家，农业部门扮演了为工业部门发展提供原材料的角色，但其自身发展却受到制约，成为工业化发展过程中必须付出的代价。联邦德国1957年建立农村社会养老保险时，其农业部门产值占GDP的份额只有5．17%，农业劳动力在整个劳动力群体中的结构占比也仅为13．7%。然而，农业部门在国民经济体系中的基础地位和巨大的外部收益所产生的效益外溢性，决定了其必须长期存在并平稳发展。同时，从农民对社会的贡献以及现实收入水平的制约所带来的缴费能力的不足，都决定了政府必须在农村社会养老保险制度建设中承担更大的责任。
（二）资金来源的多渠道化
农业部门的弱质性、农业产出的不稳定以及农民收入水平不高，决定了在建立农村社会养老保险制度的过程中公共财政必须承担起重要的责任。从欧盟国家农村社会养老保险制度的财务收支来看，农民养老金的支出都需要依赖政府财政补助和其他方式的补贴。对农村社会养老保险进行了大规模的补贴，是各国政府的普遍做法。即使是在缴费体制的日本的农村养老保障体系中，政府也有明确的财政补贴责任。日本第一部农村养老保障法律《国民年金法》规定，对于农民所享受的国民养老金，政府财政补贴占到1／3；而在农村养老保障第二层次的农民年金制度中，政府财政补贴标准按照参保者的年龄和参保年限进行拟定，如经营权转让金额的50%来自国库补助金。不仅如此，为了控制个人缴费的快速增长，2004年日本政府进行年金课税制改革，进一步提高了政府财政补贴的负担比例，计划到2009年将国库负担基础养老金的比例从1／3逐渐上升到1／2，到2017年时将个人缴费的标准固定在每年16900日元（按2004年价格），为此，政府从2004年开始增加年金税，从2005年开始增加个人所得税，从2007年开始增加消费税，扩大财政收入。1996年德国农民社会养老保险的总支出为60亿马克，其中农民缴纳的保险费只有18亿马克，占比35%，其余42亿由政府补贴，财政补贴占到总保险费的70%。在非缴费型的国家巴西，主要资金来源是政府的税收收入和国债收入，以及对于农产品初次销售价格的征税和城镇雇主缴纳的一定比例的工薪附加税（城乡社会保障转移支付）。在韩国和波兰的农村社会养老保险中，政府财政的补贴比例都达到了2／3。在加拿大农场主社会养老保险计划中的个人收入稳定账户规定，由政府在最高限额内按照计划参与者的供款等额配套补贴资金。事实上，没有政府的财政补贴，农村社会养老保险制度是难以为继的。因此，无论是缴费型还是非缴费型国家，其农村社会养老保险资金的来源都不可能完全来自缴费，国家财政补贴、各种形式的税收来源和城乡社会保障转移支付等多渠道化方式才是解决农村社会养老保险制度资金来源的主要方向。
（三）管理体制的社会化
以往，社会保障管理主要采取政府集中管理的模式。然而，在农村养老保险领域，社会化管理趋势却越来越明显。在政府集中管理模式中，政府直接参与管理的各个环节，全面负责具体政策的实施，在整个管理流程中都具有直接而强有力的约束力和监控力。而管理体制的社会化是世界农村养老管理体制的主要发展方向，在社会化管理中，政府负责政策指导和实施监督，各项具体管理职能则交给社会组织和外部竞争性机构。
农村社会养老保险制度行政管理模式的选择，各国都与各自的整体福利制度类型、农村养老保险制度模式以及本国社会组织的发育程度联系紧密，一般采取法团主义福利制度缴费模式。发达资本主义国家由于经济实力雄厚，社会组织发达，因而其行政管理的社会化程度很高，社会自治组织在社会保障管理中充当了重要的角色。在德国，农村社会养老保险的管理机构是农村养老保险机构总联合会（GLA），该机构是自治组织，不隶属于政府部门，其常务大会由农民每隔7年选出的地方代表组成，这些代表又共同选出管理所有农村地方团体的委员会主席，中央管理机构承担着全国范围内的保费征收、协调管理、推广经验、提供政策建议等职责。联邦政府部门（如联邦劳动与社会保障部和联邦消费者保护、食品和农业部）的代表也参加到总联合会的理事会当中，但是他们只有发言权而没有表决权。在日本，国家和地方自治体的作用很大，地方自治体是社会保障法律与制度的承受者和执行者。日本农村社会养老保险业务主要交给日本农协（JA）办理，日本农协的全称为“日本农业协同组合”，在经济上是一个独立的法人实体，同时也是连接城市与乡村、政府与农民、农业与工业的中介组织。此外，有的国家还设立了专门负责审理社会保障纠纷的法院，如德国的社会法院。
具有社会民主福利制度非缴费模式农村养老保险的发达资本主义国家、“自由的”非缴费模式农村养老保险的发达国家或发展中国家一般倾向于采取政府管理模式，但各国之间又有所区别。不同国家根据本国社会组织的发育程度以及中央政府和地方政府权责的划分，管理模式逐渐由集权向分权转变。瑞典始于20世纪80年代的社会保障地方化改革以及引入有限的竞争机制和进行适度的私营化，都对中央政府集权管理起到了一定的削弱作用。另外，瑞典也为处理社会保障的争议设立了“公共保险法院”和“公共保险最高法院”等。加拿大的农村社会养老保险由全国农场主社会养老计划管理委员会管理和监督，该委员会由10－14名委员组成，其中6－10名委员是不同地区的农业生产者和不同作物的生产者的代表，另外4名委员（含主席）由联邦政府提名，委员会所有成员都享有平等的投票权。
从各国的管理经验看，尽管政府管理模式有利于政策的迅速实施和推广，有利于保障参保人的利益和体现社会公平，但政府直接参与管理，容易导致管理机构臃肿，加大制度内耗，降低管理效率，另外服务质量难尽如人意。而社会化管理有利于实现民主、科学的管理，建立较为完善的监督体系，政府责任小、负担轻，管理简便灵活，管理效率较高，但该方式需要较高的社会环境条件，如法制健全、社会自治组织发达等。
（四）基金投资运营模式的多元化
当前，养老基金运营的模式主要分为三种：政府直接运营模式、分散竞争性运营模式和外部基金会托管模式。
政府直接运营模式，即政府直接以一个主体的身份，或成立专门的部门或建立投资公司进行养老基金营运。如在缴费制的日本，其农村社会养老保障中的农民国民年金保险就是由厚生省社会保险厅管理，而养老基金则存放在大藏省资金运用部，基金的投资运营主要依据国家的政策导向进行长期运营，成为财政投融资的重要来源。新加坡的CPF也属于政府直接运营，执行机构是由政府、雇主、雇员和专家组成的具有政府公共管理机构性质的中央公积金局，CPF按照政府的投资计划进行投资运营并接受社会公众的监督。
缴费型的智利是实行分散竞争基金管理模式的代表性国家。分散竞争模式的核心是养老基金完全交给外部竞争性私营机构进行投资运营，严格遵循市场化原则，政府只负责监管和进行最低收益率担保。在智利的农村社会养老保险中，政府按照对待城市工人一样的做法，建立完全基金积累制的个人账户制度并交由AFPs进行管理，考虑到农民缴费能力有限，政府对贫困人群进行缴费补贴，同时承担个人账户最低收益率担保责任。
从政府公共部门职责的角度来看，外部基金会托管模式介于政府直接运营模式和分散竞争性模式之间，养老保险资金的筹集主要由政府部门负责，而基金的投资运营则通过相关协议交给外部基金管理机构实施。非缴费制的瑞典的辅助养老金制度在该模式上的特点比较鲜明。2000年开始正式实行的瑞典养老保障体系中的辅助养老金计划由新成立的辅助养老金局（PPM）管理，PPM对国民保险委员会和金融监管局负责，将由国家税务局征收的参保者供款，负责记录所有人的账户情况，包括供款记录、资金划转、投资收益、待遇计发等，同时PPM通过与基金公司签订合同将自己管理的养老基金交给基金公司投资运营。
以上三种基金运营模式都是各国根据自身养老保险制度的特点建立起来的，各有利弊。政府直接运营模式的优点是基金由国家统一调配，能最大限度地服务于国民经济的发展，同时安全性也有保证，其缺点就是基金投资运营缺少竞争机制，收益率不高，且容易受政治因素的影响。分散竞争模式能够积极有效地调动市场的力量，引入竞争机制，获得较高的投资回报率，同时还能促进资本市场的发展，但是其相对高昂的营销费用和管理成本也影响了收益水平的稳定性。外部基金会托管模式减少了政府的责任，将基金投资的专业性职能交由专门的基金公司，但其过多的投资现值和协议的滞后性会影响基金投资市场化优势的进一步发挥，养老基金的安全性介于其他两种基金运营模式之间。
三、对完善和发展我国农村养老保险制度的启示
2009年我国新型农村社会养老保险（简称新农保）制度开始试点并迅速扩面；2011年城镇居民社会养老保险（简称城居保）制度开始试点，推进速度与新农保相同；2013年7月1日，新农保和城居保全面推开，实现了制度全覆盖；2014年2月，新农保和城居保两项制度合并实施，统称为城乡居民基本养老保险（简称城乡居保）；目前，我国城乡居保正向人群全覆盖迈进。国外农村社会养老保险制度建设和发展的经验，对我国有以下启示。
（一）政府在农村养老保险制度的建设中应承担起应有的责任
政府在社会保障制度中承担着重要的责任。宫晓霞（2006）的研究表明，在德、法、日三国中，政府的主持或主导对农村社会养老保险持续运行起着关键作用。政府的责任主要体现在确立法律和财政支持两大方面，从立法、实施、资金支持到监管贯彻始终。
1．提供立法支持
以法律制度的形式将社会保障确定下来，可以保证其有效执行，同时降低运行成本。通过社会保障立法可以保证养老保险的制度性、规范性和统一性。德国于1951年开始探索建立单独的农村养老保障制度，并颁布《农民养老保障法》；1957年颁布针对农场主这一特定群体的养老保障法律——《农民老年援助法》；1995年又颁布《农业社会改革法》。其中，《农业社会改革法》和《农民老年援助法》都具有强制性，规定所有符合条件的农民都必须参加养老保险，是一种法定强制保险。日本1947年制定了《农业合作组织法》，1959年颁布《国民养老金法》，1970年颁布《农民养老保险基金法》。完善的法律保证了农村养老保障制度在实际操作中有法可依、有章可循。
目前，我国农村社会养老保险的法制建设还比较落后，仅有《社会保险法》以及一些行政法规和部门规章，在农村社会养老保险领域，还没有一部专门的法律。不同于有的国家立法先行，然后再施行，我国社会保障领域的实践领先于法律规定，各地在没有统一条款规定的情况下，对农村社会养老保险已经有了不同模式的尝试，这也说明农村社会养老保险的法制建设还有很大的提升空间。《社会保险法》对新农保的筹资模式和制度模式做出了规定，但过于笼统，基本上是原则性的规定，具体的制度、管理办法还比较缺乏。《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》和《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》两个规范性文件对新农保做出了具体的规定，但“指导意见”“意见”多是临时性文件，与具有正式法律性质的文件（如条例、法）还有一定的距离。因此，我国应尽快颁布专门的《城乡居民基本养老保险法》或《城乡居民基本养老保险条例》，以对农村社会养老保险相关事项做出具体规定。
2．提供财政保障
德、法、日三国对农村社会保险都给予了财政支持。在德国，联邦政府的补贴主要有以支定补、差额补贴和保费津贴三种形式。日本的厚生年金基金来源中，国家财政负担占1／3，当参保对象收入低下、需要生活保障时，可由本人提出申请，审查合格后可以免缴保险费；国民养老保险基金享受国家税收的优惠；农民养老保险基金中一部分是可以享受国家财政补贴的特别保费。在法国，国家支持农业社会互助金的部分约占基金的1／2。
我国应该提供稳定的财力支持以保障农村社会养老保险的发展，从而提高农民的收入水平，保障其生活需要。当前，我国新农保制度既“补入口”又“补出口”，已经承担了一定的财政责任，但还存在财政补助力度不够、基础养老金水平过低、难以“保基本”等问题。近年来，我国财政用于社会保障的投入稳定在2%的水平，同发达国家相比还存在一定的差距。今后一段时间内，我国应稳步提高财政用于社会保障的投入，并加大对农村社会养老保险的支持力度。
（二）加强农村社会养老保险的社会化管理
世界农村社会养老保险管理体制的主要发展方向是实行社会化管理。在社会化管理中，由社会组织、外部竞争性机构承担各项具体管理职能，而政府承担政策指导和监督的职责。相对于政府直接管理，社会化管理可以减轻政府的负担，提高管理的效率。
在德国、日本等国的社会保障管理中，社会自治组织都充当了重要的角色。德国的农村养老保险机构总联合会、日本的农协都是不隶属于政府部门的自治组织，它们执行社会保障政策，负责社会保障的管理。日本以农协为基础，为老年人提供的服务主要体现在三个方面：一是共济事业，即保险。本着相互扶助的精神，农协的保险原则上只以农协成员为对象，农协再与农协共济联合会进行再保险。二是以医疗服务为主的厚生事业。农协小组的厚生事业除医疗外，还涉及疾病预防、护理师培训等。三是老年人福利，培训家庭服务员。一方面丰富健康老年人的生活，另一方面给有护理需要的老年人提供生活支援。
我国具有家庭养老的传统，但随着城镇化步伐的加快，传统农村的生存模式和家庭结构都发生了变化，过去的家庭养老已经难以适应如今的情况。同中国类似，家庭养老在日本也具有深厚的社会文化根源。战后工业化和城市化的日益发展及劳动力流动加大，家庭观念和家庭结构都发生了较大变化，家庭规模缩小、结构趋于简单化和老龄化，使家庭的养老功能不断弱化。随着日本家庭规模由大到小，养老功能由多到少，单纯依靠家庭养老已不现实，于是社会养老被提上了议事日程。因此，日本在战后建立的养老保障模式和管理办法对如今的中国有着重要的参考意义。
对于我国而言，农村的形态类似于一个典型的社区，可以利用目前农村的组织结构构建农村社区的养老保障模式。以村为基本单位，依靠村民委员会等自治组织，提供老年社会服务。随着我国城市化进程的加快，大量农村青壮年劳动力涌入城市打工，留在农村的老年人除了有经济上的困难以外，还存在生活无人照料、精神寂寞孤独等问题。因此，可以依赖现有的村级自治组织，吸纳志愿者，为老人提供日常护理、上门服务、心理服务，或组织如讲座、体检、趣味比赛等形式多样的社区活动，丰富老人的物质文化生活。这种形式在目前的环境下可行性较强，实施起来比较容易。实现家庭养老的社会化转型，这与农村社会发展的方向也是一致的。同时，将本来没有约束的家庭赡养义务变为一种社会的制度约束，可以促进老年保障政策的落实，给予老年人稳定可靠的生活保障。
（三）加强农村社会养老保险基金的投资运营
社会养老保险基金的来源有参保者缴费、政府补贴等。英国、美国、瑞典等发达国家的农民和农场主存在雇佣关系，形式上同城市的缴费模式类似，采取类似于工薪税的模式，由雇员、雇主和政府三方共同承担。巴西的社会养老保险基金基本上来自于税收收入和国债收入，其中包括城市雇主缴纳的工薪附加税。德国、日本等国则采取由农民或农场主直接缴费同政府补贴相结合的形式。
从各国养老基金的投资运营经验来看，欧盟和日本基本上由政府来负责投资运营，而智利等国则交由私营机构竞争经营，国家只负责立法和监督，将养老金市场和资本市场有机结合。在智利模式下，养老基金投资的回报率较高，1981—1999年投资的实际回报率平均达到11．3%。
我国农村社会养老保险基金主要来源于个人和政府补贴。一方面，政府难以提供社会救助型的养老保险，农民是农村社会保险体系中重要的参与主体，社会保险的性质要求农民在享有保障权利的同时，承担缴费的义务；另一方面，我国农业的发展水平低，农业在市场中的地位弱，农民的负担能力有限，难以承受全部的缴费义务，需要得到国家政策的保护。因此，基金来源既要有农民的缴费，也要有政府的补贴。由于我国农业目前规模化、集成化程度较低，很多农产品没有形成规模化生产，农民也不存在雇佣关系，因此农民很难像城镇职工一样每月按工资比例缴纳费用。鉴于此，各地应该结合自身的经济发展水平，设置由低到高不同档次的缴费标准，农民按照自己的能力和意愿参保。
借鉴国外的经验以及我国社会保障基金、企业年金基金运营的经验，我国农村社会养老保险基金要在确保安全性的前提下，适当拓宽投资渠道，提高收益率，实现基金的保值增值。目前，我国的新农保基金主要是存银行和买国债，收益率低，在当前高通货膨胀率的背景下，存在基金贬值的风险。虽然国家于2015年8月出台了《基本养老保险基金投资管理办法》，但由于配套的实施方案和政策文件尚未出台，各地还处于观望状态。笔者认为，新农保基金的投资范围除了资本市场以外，还应包括对国家重点项目、基础项目的投资。在养老金的投资中，需要特别关注和支持农业项目。因为在工业化、城镇化的背景下，农村为城镇化建设做出了牺牲，当经济发展到一定水平时，就需要工业对农业进行“反哺”，发挥城乡的互济功能，通过向农村的转移支付来缩小日益扩大的城乡差距。因此，在养老基金运营管理时，应当充分发挥资本的作用，以农村、农业为重点投资对象，重点投资农业项目，辅助农村基础建设，给农民以支持，提高农业的发展水平，在确保农民养老保险基金保值增值的同时，促进农村经济的发展。
（四）建立多支柱的农村社会养老保障体系
多支柱的养老保险制度是社会保险制度的发展趋势。国际经验表明，只有多层次的保障，才能有效抵御老年风险。目前，英国、瑞典、澳大利亚、波兰等越来越多的国家都采取了由第一支柱和第二支柱构成的混合制度模式（第一支柱是DB型或NDC型养老保险计划；第二支柱是FDC型养老保险计划）。各国城镇社会养老保险制度改革中运用的多层次、多支柱思路，目前也开始运用于农村养老保险改革中。为了弥补农村社会养老保险保障水平不足的问题，德国、日本和法国都出台了相应的鼓励政策，以引导农场主自愿购买补充养老保险。德国采取优惠政策鼓励农场主购买商业保险，实行由社会保险、终老财产、自我保障“三根支柱”组成的多层次的养老保障制度。日本农民除了参加基本的强制性的“国民养老金”以外，还可以自愿参加“国民养老金基金制度”“农业者年金制度”等。法国农业工薪人员的养老保险由基础养老保险、补充养老保险（二者均具有强制性）以及自愿储蓄制度三个方面构成。
结合我国的实际情况，应该发挥家庭、社区、社会的养老功能，分清各主体之间的责任大小，形成包括家庭养老保障、社区养老保障、社会保险、商业保险、土地保障在内的多支柱保障体系。国外的农民拥有土地，可以通过买卖土地获得充分的收入，为自己的老年保障获得充足的物质基础。而我国农民只拥有土地的经营权，虽然在年老失去劳动能力后可以通过转包土地的方式获取一定的收入，但由于土地流转收入较低，保障的能力有限。另外，我国地区差异较大，受经济发展水平、农民参保意识等客观条件的限制，建立统一的、高水平的农村社会养老保险制度是不现实的。作为第一支柱的养老金制度，社会养老保险对于农民只能起到较低水平的基础保障作用。因此，建立多支柱的保障体系是可能并且必要的。应该推动第二、第三支柱养老保险的发展，充分发挥土地、家庭、社区等的养老功能。目前我国第二、三支柱的养老保险制度还有很大发展空间，可以促进居家养老、社区养老的发展，这样一方面可以缓解老人在养老问题上的经济压力，另一方面可以给予老人更加全面的照料，如护理、精神照料等等。