徐忠：大家上午好，非常荣幸参加陆家嘴论坛，这部分内容是金融监管与金融创新的协调与平衡。国际金融危机以来，金融监管政策一直是国际关注的焦点。从国外来看，次贷危机以后大家对于金融监管改革一直积极推进，核心是提高金融监管的标准，扩大金融监管的范围，全面加强金融监管的力度。比如美国的弗兰克法案，欧盟金融工具市场指令等等，相关政策在提高金融体系稳健性的同时，也有人批评这些政策是不是阻碍了金融的发展和金融服务实体经济？最近，美国众议院通过了大幅反转弗兰克法案，同时美国财政部出台了首份金融监管核心原则，包括放松银行监管的要求。
从国内来看，随着我们国家经济进入新常态，从钱荒到债市风险，局部风险不断爆发，我国金融监管的深层次风险就是“十三五”提出改革并完善适应现代金融市场体系的金融框架的重要背景。
今天我想借这个机会梳理一下，金融监管发展沿革理论基础上，想从经济金融理论的角度探讨，一个有效的金融监管体系的框架是什么，供大家参考。金融监管是顺应金融市场发展引进的，早期没有。金融界就是一个市场激励，从华尔街协议，从私人银行家摩根建立的自律组织，上世纪30年代的大萧条，使得大家认识到金融系统有很大的外部性，需要防范系统性风险，需要加强金融监管。
从理论上监管的收益和成本较为肯定的公共部门参与金融监管的重要性，实践当中，中央银行对金融机构的经营活动进行监督检查。上世纪70年代以后，大家开始反思，纷纷放松金融业的严格管制，开始转向轻度监管、效率优先。全球金融危机爆发之后，金融监管逐步回到安全与效率并重，宏观审慎监管重要性成为共识，对中央银行和金融稳定的关系有了重新的认识。但是从金融监管的理论来看，什么样的金融监管体制能够实现安全与效率并重，既严格又富有弹性，有效平衡金融创新与安全风险防范呢？我想从下面几个角度谈一下。
第一，中央银行与金融监管的关系。中央银行的宏观调控离不开金融监管政策的协调配合，从现代货币创造理论来看，中央银行货币供给是外在货币金融体系，尤其是银行体系内部创造的货币是内在货币，货币调控是通过外在货币影响内部货币。最近一段时间，监管政策密集出台，事实上造成了货币乘数的下降和M2的下降，可见即使中央银行可以调控外在货币，但是如果没有有效的监管保障，外在货币投向何处，效率如何，这是中央银行无法控制的，也无法保证金融支持实体经济。
第二，中央银行履行金融稳定职能，需要获得相关金融监管的信息。套保融资、投机性融资、庞氏骗局，套保融资是指融资主体主要利用预期收入偿还债务利息和本金，庞氏骗局完全是靠借债来偿还，投机性融资介于两者之间，稳定的金融体系肯定以套保性融资为主，完全以套保性融资为主，牺牲了效率。所以说，一个既安全又有效的金融体系肯定以套保保障型融资为主。在这样的情况下，为了维护金融稳定，中央银行承担职能，要求中央银行在法律上、管理上具有引导社会融资，形成以套保融资为主的机构能力。
第三，中央银行行使最后贷款人职能，开展危机救助，需要金融监管的协调配合。最后贷款人流动性救助，赋予了中央银行危机救助最后防线的最后地位，作为最后贷款人行动指南，绝大多数金融机构是健全的，中央银行没有必要为小部分银行提供无偿救助，要求中央银行在流动性危机采取迅速果断行动防止系统性风险的蔓延，同时遵循向流动性困难而非财务困难的银行提供流动性支持的原则，防范风险。流动性困难机构要提供高质量的抵押品，收取高利率，如果不参与事前事中监管，监管信息无法有效共享，中央银行很难掌握银行资产状况，很难作出准确的救助。在这种情况下，中央银行最后贷款人职能简化为付款项，存在严重的道德风险。
这是从中央银行和金融监管的关系。
二，从监管体系来看。第一，监管的目标应清晰明确，面对多个任务目标，代理人有动力将所有努力投入到一切容易被贯彻的任务当中，减少和放弃在其他任务上的努力。金融监管领域，我们金融监管者往往承担着发展的职能，监管和发展二元目标的前提下，监管者会自动倾向于更容易的发展目标，而不是监管目标。
在短期内监管和发展可能出现政策不一致，存在目标冲突的情况下，存在以发展为重，监管激励不足的问题。中央层面看，在功能相同金融产品业务交叉领域出现监管竞争，这并不一定是坏事，只是在同样的金融产品，缺乏统一规制前提下监管竞争容易演变成竞相降低监管标准，导致劣币驱逐良币，损害监管的有效性和稳定性。同样，在中央与地方政府的监管关系上，由于监管体系的系统性风险由中央政府负责，如果地方政府承担部分监管职能，可能对地方的金融体系进行干预，不利于稳定。
第二，监管权责应该对等。金融监管的供求失衡，金融监管是公共产品，但是监管者并不是毫无成本。金融监管存在寻租，政府通过监管干预，私人部门就有租可寻，降低资源配置的效率。监管体制要通过合理监管分工，严格问责惩戒等建立机制，将监管者的行为统一到金融监管整体目标上来看。从监管的分工上来看，如果分工出现权力与责任不匹配，就会导致监管者严重扭曲，往往权力滥用，有责无权的监管目标不实现。
目前，央行承担最后贷款人职能如果没有监管职责，存款保险制度如果没有监管职能，都沦落为付款项，因为中间存在着权力与责任不对称的问题。从问责机制看，监管者由于并不完全承担监管失误导致危机和风险暴露的成本，导致监管不足，问责者要基于监管失误强化约束。2001年澳大利亚保险局倒闭，澳大利亚金融监管局被认为严重监管失误，并可能存在政治现金的利益输送，澳大利亚政府专门成立监管部门调查，合理监管者的薪酬水平也是权责一致的。监管有效性相当程度上取决于监管者的主观能动性，尤其监管者与被监管者专业水平的对比，在监管机构薪酬水平和市场差距过大情况下，监管机构人才不断流失，专业性下降无法避免，同时无法针对金融体系的变化，实施适应性和前瞻性的监管。
第三，监管政策应公开透明。由于监管者容易受外部力量的影响，偏离公共利益的目标，监管政策的自由裁量权应与监管机构的独立性相匹配，对于独立性强、将消费者利益内化为自身目标的监管者可以赋予更多权力，对于独立性较弱的监管者，应当采取基于规则非相继性监管制度，增加监管透明度。