发行审核机制如何既能从源头上提高上市公司质量，提升上市公司治理水平，又能有效防范可能产生的寻租空间，切断利益输送的链条，是发行制度改革要关注的主要问题
文 《法人》记者 赵青
随着金融反腐持续深入推进，证监领域也重拳出击，频频对证券市场违法案件做出处罚。
近日，证监会对外通报指出，前深圳证券交易所工作人员、股票发行审核委员会兼职委员冯小树知法犯法，以他人名义在公司上市前突击入股，上市后卖出股票获取利益，证监会决定没收冯小树违法所得2.48亿元，并顶格处以2.51亿元罚款。同时，对冯小树采取终身市场禁入措施。
证监会一则罚单，将证券市场灰色的发审腐败再度撕开一角。现行的股票发审体系存在着一条巨大的IPO利益链和众多寻租者。而这个潜规则，在行业内已经是可循的秘密。
发审乱象根源
公开信息显示，现年52岁的冯小树是浙江大学1987级管理工程硕士，曾任深交所发审监管部副总监、深交所上市推广部副总监和深交所中小板副总监(副处级)，2005年至2007年担任中国证监会第七届和第八届发审委兼职委员。
证监会在行政处罚中表示，冯小树以岳母彭萍嫦的名义入股深圳世方联创业投资有限公司，进而以深圳世方联的名义持有、买卖“鱼跃医疗（002223）”；以妻妹何玉梅的名义违法持有、买卖“三川股份”“宝莱特（300246）”。联手薛荣年、江作良入股鱼跃医疗获利1.06亿元，入股三川股份获利金额3036.57万元，入股宝莱特9265.29万元，另有分红退税等收入，合计2.48亿元。
事实上，在证券市场，像冯小树这样的违规行为，不是个例。在冯小树之前，已有多位发审委委员落马，包括温京辉、邓瑞祥、胡世辉等。
北京东卫律师事务所执行主任张世国在接受《法人》记者采访时表示，对于中国资本市场的发审制度，应该辩证的分析和看待。发审制度是具有中国资本市场特色的制度，这一制度在过去相当长的一段时间内，为企业的IPO和中国资本市场的规范起到了“看门人”的作用，必须予以正面肯定。
“不可否认，发审制度确实存在一些问题，如当前暴露出来的发审委员冯小树案件，以及之前的三个委员温京辉、邓瑞祥、胡世辉案件。这一系列案件的发生，值得我们去深刻反思发审制度，以便于找出其中的漏洞，并且去弥补它。但我们不能因噎废食，就此否认发审制度的价值和作用。” 张世国说道。
他指出，证监会也认识到发审委本身存在的一些问题，在不断强化监管政策的同时，按照依法行政、公开透明、集体决策、分工制衡的要求，也做了一些变革和探索，主要如规范和公开IPO的审核工作流程、提高工作的透明度、接受社会监督、规范发行程序等。
随着中国资本市场的市场化程度的不断提高，现有的发审制度并不能满足众多企业的IPO需求。在此情况下，国家层面正在研究新股发行体制改革，并适时推出注册制。目前来看，在“注册制”到来之前的一段时间内，发审制度还将继续发挥积极的作用。相信随着资本市场各项配套措施的逐渐健全、法治环境的日益完善，现行的发审制度会逐步退出历史舞台。
北京国枫律师事务所律师刘雅静在接受《法人》记者采访时亦认为，IPO对于公司发展具有极大的促进作用，因此企业都希望能够通过IPO提升公司竞争力，在本行业内站稳脚跟。IPO过程中涉及对于企业发行条件的具体判断，这些条件无法全部用法律法规进行细化，很多实质判断需要发审委员针对个案情况进行单一判断，对于新兴行业更是如此，发审委员需要一定的自由裁量权，这是腐败产生的根源。
上市公司是否担责
这些年，上市公司信息披露不规范甚至弄虚作假的现象屡屡发生，让投资者遭受很多损失。面对弄虚作假，目前的监管多是警告或轻微罚款，既没有勒令退市的断然措施，也没有从股权流通上对主要责任人给予严厉限制。
对此，著名经济学家宋清辉在接受《法人》记者采访时表示，当前，A股最大的问题不是牛市熊市而是内幕消息和利益输送。冯小树案件中利益输送很明显。因此，除了问责冯小树，上市公司亦难辞其咎，一定要承担起法律责任。
张世国分析说，在冯小树等发审委官员涉及的内幕交易和贿赂案件中，发审委员只是“硬币”的一面，除了对他们问责甚至移送司法机关处理，还应关注“硬币”的另一面，即上市公司。
针对新股发行环节所涉及的违法违规行为，证监会一般会给予行政处罚，涉嫌刑事犯罪的，应当移交司法机关处理。
首先是行政责任，如对上市公司及其高管采取罚款、市场禁入、公开谴责、责令退市等行政处罚措施。据了解，上市过程中的违法违规行为，表现形式复杂多样。以发行人财务造假为例，违规手法从设立空壳公司、通过资金循环虚构交易等传统手法，开始向跨期调节收入和利润、虚假冲抵应收账款等更加隐蔽的方式演化。不同行业、不同商业模式的涉案企业，财务舞弊手法也呈现出不同的特点。
其次是刑事责任，主要涉及几个罪名，如内幕交易、行贿、欺诈发行股票债券等违法犯罪。在严惩违规违法者的同时，对于发审环节出现“问题”的上市公司，应该责令其退市，在刑事法意义上，上市公司属于“毒树之果”，其存在仍具有刑事违法性。
新股发行规则亟待完善
发行审核机制如何既能从源头上提高上市公司质量，提升上市公司治理水平，又能有效防范可能产生的寻租空间，切断利益输送的链条，是发行制度改革应该关注的主要问题。
“发审制度历经多次改革，但满意度有限，唯有废除发审制度才是最好的改革。”宋清辉对《法人》记者表示，在退市制度日益完善的大环境下，推进发审制度改革的大旗都指向了注册制，唯有大力推行注册制，A股才有望完全市场化，类似的金融腐败才可能被最终杜绝。取消发审委是必然趋势，也是市场改革的必经阶段。
在刘雅婧看来，没有约束和监督的权力，一定会滋生腐败。她谈到，“应尽快建立一套发行核准与事后监督的约束机制。”资本市场的制度安排应该逐步从“政府主导型”向“市场主导型”方向转变，增强市场约束机制提高市场运作的透明度，将定价过程更多地交由市场参与主体决定。由于中国资本市场是一个“新兴加转轨”的市场，完善相关法律法规体系对推动市场的法制化、规范化尤为重要。另外，还需要更多的细则和规范性文件进一步理顺资本市场的法律关系、健全资本市场运行机制。
张世国建议，推进发审制度改革，根据不同参与主体的不同定位，要做不同的努力。
首先，顶层设计方面，要转变发行审核的理念和要求，强化“以信息披露为中心”的审核方针。证监会在《关于进一步推进新股发行体制改革的意见》中就明确提出：发行监管部门和发审委依法审核发行申请文件和信息披露内容的合法合规性，不对发行人的盈利能力和投资价值做出判断。
其次，制定相应的配套制度，做好制度协同和相互衔接。任何一项制度的制定和完善都不是孤立的，发审制度决不是单兵作战，应当为此制定一系列的配套制度，确保发审制度的完善和有效运行。同时，加大和完善处罚力度，该行政处罚的行政处罚，该追究刑事责任的移交司法处理。
再次，各方主体要各归其位、各尽其责，确保并将发行审核的功能提前分解，细化责任，统一标准，进而逐步弱化发审的作用。
“发审制度的改革和完善，尚需时日，须要深化顶层设计，并为注册制的实质性推进扫清障碍，最终目的还是为注册制的真正到来做准备和铺垫。让真正的好企业、诚信企业脱颖而出，让坏企业、失信企业寸步难行， 真正实现资本市场为实体经济服务的功能。”张世国说道。