遏制地方政府变相举债，最根本的办法就是让债务更透明。地方债务清理堵住了地方发债的“后门”，允许地方发行土地专项债券被看作是给地方债开了一个“前门”。
2017年6月1日，财政部、国土资源部印发《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(以下简称《办法》)。《办法》指出，土地储备专项债券是地方政府专项债券的一个品种，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还。财政部在国务院批准的年度地方政府专项债务限额内，根据土地储备融资需求、土地出让收入状况等因素，确定年度全国土地储备专项债券总额度。“发改委监管的企业债，可以发行项目收益债，这种债券是以法人为发债主体发；财政部负责监管政府债券，按照规定不能发行项目收益债，对于金融机构利益不大。”一位债券市场人士告诉经济观察报，财政部对政府债务分类有置换债、一般债券、专项债券，土地专项债是地方政府专项债券的一种。《办法》中强调，发行土地储备专项债券的土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。
中财-鹏元政府投融资研究所执行所长温来成对经济观察报表示，发行债券的收入主要是用来储备土地资源，对于破解土地财政的作用有限，这样做的意义在于规范地方债务，降低地方政府土地开发的成本，防范隐形债务。“通过发行土地专项债券，可以把地方债管理规范化，把融资平台和土地储备分割开来，债券利率一般在3%左右，银行利率相较土地债券利率会高一些。”温来成说。
温来成告诉经济观察报，这也是财政部在扩大地方政府债券种类的一种尝试，未来也有可能探索发行其他种类的地方政府债券。
财政部表示，根据地方政府性基金收入项目特点和相关工作进展，2017年拟选择土地储备等重点领域开展试点。
“开前门”
“开前门”“堵后门”，这是财政部管理地方债的原则。
这次的地方债新规，实际上就是给土地融资开了个正门，把不规范的侧门堵上，给融资平台用储备土地抵押融资模式一个正式身份，对融资平台也是起到了进一步的规范作用。
财政部认为发行土地专项债券，能够遏制违法违规变相举债行为。《办法》明确提出，土地储备专项债券是地方政府专项债券的一个品种，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还。《办法》强调，发行土地储备专项债券的土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。
《办法》还要求，土地储备专项债券冠以“××年××省、自治区、直辖市(本级或××市、县)土地储备专项债券(×期)——×年××省、自治区、直辖市政府专项债券(×期)”名称，落实市县政府债券偿还和资金管理责任。
2015年以前，地方土地储备资金的来源以银行贷款为主。按照预算法要求，财政部、国土资源部印发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综〔2016〕4号)，明确各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，土地储备融资需求应当通过省级政府发行地方政府债券方式解决。
《办法》中要求从土地储备工作属性和资金周转使用特点出发，规定土地储备专项债券原则上不超过5年，具体由省级政府结合项目实际自行确定；土地储备专项债券发行时，可以约定根据土地出让收入情况提前偿还债券本金的条款。鼓励地方政府通过结构化创新合理设计债券期限结构。既避免期限过短造成的错配风险，又降低期限过长带来资金闲置问题。
地方债务透明化
财政部一直在不断推动地方债务透明化，以达到规范化的目的。
据经济观察报记者了解，2015年以前，地方土地储备资金的来源以银行贷款为主。按照预算法要求，财政部、国土资源部印发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综〔2016〕4号)，明确各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，土地储备融资需求应当通过省级政府发行地方政府债券方式解决。
在严格执行国发〔2014〕43号文件关于剥离融资平台公司政府融资职能、《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号)关于公益性资产不得作为资本注入融资平台公司等规定的同时，通过开“正门”发行土地储备专项债券，将用于偿还专项债务的土地储备资产及其预期土地出让收入显性化，债券资金由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备业务，从机制上堵住融资平台公司等企业冒用土地储备名义以储备土地进行抵押担保融资的“后门”“歪门”，防范违法违规举债或变相举债、挪用土地储备资金等行为发生。
一位土地问题专家告诉经济观察报，发行土地债券的好处就是与其地方政府进行土地隐形担保，不如透明化发债进行规范，但也要注意到，土地收入具有不可持续性，并且年度波动很大，以市县名字命名债券，万一过几年房地产市场萎缩，该如何处置？“土地专项债的利率可能会比同期地方政府一般债券的利率高一些，额度开始不会太大，会限制在地方政府专项债券的总额度中。一般债券用税收来偿还，土地专项债券用政府基金偿还，之间会有个议价空间，另外各个不同区域之间会有一个议价空间。”上述债券市场人士告诉经济观察报，2017年以来地方债不太受欢迎，买地方债都“买伤了”，后来财政部又协调证监会，希望在交易所市场进行销售地方债，并且要求对各家券商鼓励销售，销售达到一定额度的还给予相应鼓励。
5月4日，上交所专门邀请在公司债、资产证券化等产品成交规模靠前的证券公司相关负责人召开“地方政府债券承销工作动员会”，提出交易所拟针对地方债销售排名前20名的证券公司给予优惠政策，而在产品方面，则将通过提高地方债质押比率等方式，进行流动性溢价补偿等。
