呼伦贝尔下辖的扎赉诺尔地广、人稀、煤多。这座昔日躺在煤山上的资源型城市正转向工业旅游和“猛犸游”
邵海鹏
在全国煤炭去产能的背景下，邻近中蒙俄边界的扎赉诺尔区煤业公司生产经营形势严峻，现年40岁、有着20年工龄的煤矿瓦斯检测员江立波面临“分流安置”的问题。
不过，幸运的是，随着矿井关闭，江立波原来工作的井下巷道，要被改造为工业旅游项目。由于对煤矿业务的熟悉，他又重新上岗了——被扎赉诺尔区政府正式聘为煤矿产业旅游培训师。其主要工作是，为游客讲解瓦斯的成因，如何进行井下监控、通风，以及遇到紧急情况时的自救和生存方法。
江立波从失业到就业，这背后其实是基于当前宏观经济形势，以及县域自然、人文、产业等条件，扎赉诺尔区寻求由“一煤独大”的资源型城市向“全域旅游”的生态旅游型城市转型努力的一个缩影。
日前，扎赉诺尔区政府与社会资本方联合体，签署了全域旅游PPP(政府和社会资本合作)协议，拉开了城市转型的序幕。
这是全国首个全域旅游PPP项目。更重要的是，在扎赉诺尔出现的文化旅游项目，不但有望增加地方税收，还能解决就业。扎赉诺尔区委书记李昌武对第一财经记者表示：“要知道，安排一个就业，就带动一个家庭。”
“一煤独大”的百年煤都
扎赉诺尔区属内蒙古自治区呼伦贝尔市，人口15万、国土面积312平方公里、煤炭储量104亿吨。2016年，扎赉诺尔地区生产总值预计完成65亿元，人均GDP为4.3万元。
简单来说，扎赉诺尔可概括为，地广、人稀、煤多。
历史上，扎赉诺尔经历曲折反复的区划调整。最近一次为，2013年，经国务院批准扎区县级建制在民政部备案。目前，扎赉诺尔受号称“世界上土地管辖面积最大的地区级城市”呼伦贝尔市节制，由满洲里市代管。
扎赉诺尔的得名源于误读，其本名为“达赉诺尔”，蒙古语意为“海一样的湖泊”。中国第五大淡水湖——达赉湖(又名呼伦湖)就位于该地附近。
依赖于丰富的煤炭资源储量，扎赉诺尔因煤而兴。它是我国煤炭工业的摇篮。据史料记载，1902年，俄国人开始营建“波洛尼科夫矿”，1903年出煤。紧接着，围绕煤炭生产而形成的居民区不断扩展，距今已经110余年。
扎赉诺尔属于中国13个煤炭基地中的蒙东煤炭基地序列，亦为45个国家级规划矿区之一和国家规划的七个煤化工基地之一，也是内蒙古自治区规划的能源重化工基地。
百余年风雨后煤炭被挖掘殆尽，留下了辽阔巨大的矿坑。
这样的地表“纪念品”在扎赉诺尔国家矿山公园就有一个。据估算，这一露天矿坑的面积约40平方公里，深近200米！巨坑四周边沿陡峭如削，矿车行经的道路由巨坑底部曲折攀高，远望如层层叠叠的梯田，十分壮观。
李昌武对第一财经表示，扎赉诺尔的经济体系严重依靠煤炭产业，可谓“一煤独大”。在产业发展过程当中，煤炭工业的兴衰像晴雨表一样，直接关乎着当地的地方经济，也造成经济结构单一、服务业发展不充分。当前，被内蒙古自治区列为八大资源枯竭地区之一的扎赉诺尔不得不考虑经济转型与可持续发展。
重回“蒸汽机车”时代？
除了煤，扎赉诺尔还有什么资源？扎赉诺尔区商务旅游局局长孙健对第一财经称，有呼伦湖、有猛犸文化，当然还有煤炭工业遗址。
他认为，这是当地的差异化旅游定位。
扎赉诺尔位于呼伦湖畔。呼伦湖又是北方第一大湖，呼伦贝尔大草原的象征就是呼伦湖与贝尔湖这对姊妹湖。盛夏时节的七八月份，是饱览大草原风景的最佳时节。此外，在扎赉诺尔出土的三具完整的猛犸象化石，让其围绕“猛犸故乡”打造国内独一无二的猛犸小镇和猛犸主题公园。更为重要的是，依托当地百余年的煤炭挖掘史，扎赉诺尔更有打造煤炭工业旅游项目的资本。
为了让矿井和蒸汽机车重新焕发生机，扎赉诺尔区提出深度体验游和煤炭工人转型。例如，让废旧的蒸汽机车重新穿梭在小城的道路上，成为游客导览的交通工具；把经验丰富的优秀矿工请回来，让他们为游客讲解煤矿开采的工序、讲述下井挖煤的故事；让游客变身矿工，换上工服带上装备，走一趟当年煤炭之路。
李昌武称，扎赉诺尔将煤矿转型跟文旅产业嫁接，实现了有机结合，这是“因地制宜”，也是充分尊重当地的历史和人文。而这样的旅游项目推出，不但增加了地方税收，还得以让煤矿工人转型就业，重操“旧”业。
作为内蒙古自治区第102个县级行政区，扎赉诺尔无疑是最年轻的城市，其正式成为一个县级行政区的历史，尚不足5年。
当前，扎赉诺尔的城市基础设施建设，还处于起步阶段，要想发展全域旅游，服务旅游的基础设施和公共服务面临着巨大的投资缺口。
李昌武认为，扎赉诺尔的旅游基础设施薄弱，严重制约了全区的旅游发展。而改变旅游业发展面貌，根子在于解决投入不足的困局，吸引社会资本进入到全域旅游的开发建设中。这就必须更多地用市场的办法筹集资金，加大投入力度，支撑和带动旅游业跨越发展、全面起飞。
全域旅游PPP项目，也就成为了当地弥补政府财政不足、吸引社会资本共同建设的重要举措。
PPP的产业培育逻辑
为此，扎赉诺尔区政府引入了以北方中郡投资(北京)有限公司(下称“中郡运营”)为牵头方的社会资本联合体，总投资约3.2亿元。从今年1月份签署战略框架协议开始，扎赉诺尔区政府全速推进这一PPP项目的落地。扎赉诺尔区的行政辖区内，和文化旅游相关产业的项目全都打包进了项目中，其中囊括了生态水系的恢复、文化公园的创建、工业遗址旅游开发、城市旅游标识设计和品牌营销等一系列具体项目。这份合约的履约期长达15年。
其实，在传统金融机构看来，扎赉诺尔并非理想的投资地。
中郡运营相关负责人告诉第一财经，银行等金融机构的导向是，要投PPP第一件事就是要看地方财政收入。而扎赉诺尔财政收入薄弱，而他们要做的是依靠财政划款进行基础设施建设这类PPP项目。
“但事实上，真正的PPP一定是要梳理当地的资源，看其是否具备投资洼地，是否能够创造盈利，这才是最核心的东西。”该负责人认为，财力薄弱的地方通过PPP来撬动社会资本，应遵循基本的逻辑，也就是挖掘当地自然、人文、历史等资源，然后创造价值、培育需求，最后再根据需求，倒推着导入相应产业，从而增加税收和就业，慢慢地将投进去的固定资产盘活，变成现金流，让地方财政能够运转起来。这跟资金通过投资渠道进入到一些地方，只是为了赚快钱其余不管不问是不同的。
就全国来看，目前，由国务院法制办牵头的PPP立法正在提速。PPP条例也已被列入2017年立法工作计划并作为重点工作，下一步将会加快推动该条例出台。
考虑到当前国家重点推行PPP和全域旅游，可能会引发地方的一哄而上，这位负责人对第一财经表示，“全域旅游仅仅是方法论，不是目的。”扎赉诺尔选择全域旅游，将其特色资源整合起来，从而保证其财政有效运转。“全域旅游起到的作用就是‘销售部’，其背后一定存在着具有特色的产业，对于其他地方来说，经济转型一定要因地制宜，避免一哄而上。”
