国家税务局和地方税务局合并即将迈出关键一步，这将直接影响80多万国地税系统在职干部，更间接影响亿万企业等各类市场主体。
第一财经记者从多位税务人士处了解到，省（自治区、直辖市）级层面的国税和地税机构有望在6月份正式合并。这将是3月公布的《深化党和国家机构改革方案》（下称《方案》）明确省级和省以下国税地税机构合并后，国地税合并迈出的第一步，这也将宣告分设了24年的国地税将成为历史。
不过，多位接受第一财经采访的专家和税务人员表示，国地税合并还面临不少挑战，比如机构合并带来的人事安排难题，合并后对地方财力影响，税务总局与地方双重领导机制如何建立等。而解决这些问题的具体方案正在设计中，以确保改革顺利推出。
6月1日，在北京召开的国税地税征管体制改革座谈会上，中共中央政治局常委、国务院副总理韩正对国税地税征管体制改革进行动员部署。他要求各地区、各部门在改革实施中不能讲条件、不能搞变通、不能打折扣，确保改革圆满完成。
韩正出席国税地税征管体制改革座谈会
挂牌在即
1993年之前，省及省以下级地方政府只有一个税务局，负责所有税收和非税收入征收，汇总收入后中央从中抽成。但当时地方通过多种手段导致中央获得的收入占比持续减少。为了提高中央财政收入占全国财政收入的比重，1994年的分税制改革分设国税和地税，国税负责征收中央税收收入，地税则负责征收地方税收收入。
随着社会经济的发展，国地税分设渐渐弊大于利，企业抱怨多头收税的声音愈来愈大，而且国地税执法尺度不一也让不少企业困扰。随着地方主体税种营业税被改为中央与地方共享的增值税之后，增值税成为第一大主体税种，共享税成为税收主体，这也为国地税合并奠定基础。
在此背景下，《方案》称，为降低征纳成本，理顺职责关系，提高征管效率，为纳税人提供更加优质高效便利服务，将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。
关注国地税合并的上海财经大学教授范子英告诉第一财经，这次国地税合并异常复杂。既涉及垂直管理的国税系统，又涉及横向交叉的地税系统，这是历史上很少见的。另外这次合并还直接关系到国地税机构在职干部80多万人的工作问题，人数非常多，占整个公务员队伍的十分之一。因此改革想要平衡各方面关系有不少挑战。
一位税务系统资深人士告诉第一财经，6月下旬各省份的国地税将正式合并挂牌。另外三名地方税务人士也证实，自己所在省国地税局将在6月正式合并。此外，多个省份地税局的牌匾也正在被修改。
韩正在5月10日调研北京市国税局和地税局后，6月1日在上述座谈会上部署国地税征管体制改革，这也被外界视为国地税合并正式启动的重要信号。
韩正调研北京市国税、地税局
人员安置挑战大
跟其他机构合并碰到的最直接问题相同，合并后的80多万税务干部的工作和职位如何安排，实现平稳过渡？上述多位税务人士告诉第一财经，目前上面已经明确了不让一个人下岗。
韩正在北京市国税、地税局调研时强调，要充分考虑干部职工的切身利益，给他们吃下“定心丸”。
国家行政学院教授冯俏彬告诉第一财经，合并之后两个税务机构职能重组，人员必然会大量溢出，而且也很难分流到其他部门。为了确保改革平稳过渡，一般都会用几年时间内部慢慢消化，靠老人退休和少招新人来解决。
范子英认为，在人员安置中，国地税机构合并后领导干部如何安排是一大难点，干部任免和升迁都是难题。
比如，某省份国税局领导专栏中共有10人，该省地税局领导一栏中共有6人，国地税合并后不可能有16名领导编制，如何解决这一难题？
“如果不能担任实职，一般来说会保留相应的待遇，这个问题不算特别严重。”冯俏彬说。
为了化解国地税合并领导干部安置难题，部分省份主动作为，将地税局领导调到其他部门。不过，也有部分地方相反。“我去地方发现，有些地税部门突击提了一批干部，因为这些干部在合并以后可能享受高一级别的待遇。”范子英说，对于这种情况，应该采取人事冻结。
由于国地税待遇不一，合并后如何平稳过渡也是需要考虑的。范子英表示，在人员待遇方面不应该“一刀切”，需要用最大的包容性解决这个问题，通过时间来换取改革空间，逐步统一待遇。
在前述座谈会上，韩正表示，国税地税征管体制改革时间紧、任务重。要坚持目标导向和问题导向，围绕实现目标明确解决问题的政策措施。要加强组织领导和协调配合，各级税务部门要积极承担主体责任，各级党委政府要履行好共同责任，各相关部门要履行好支持责任。要严守纪律规矩，加强对纪律执行情况的监督检查，严肃查处改革中的违纪行为。
“国家对机构合并、干部安排上有经验，可以妥善处理人员安置问题。而且国地税人员合并，税收征管力量整合后效率将会提高。”山东财经大学财税研究中心主任潘明星对第一财经说。
央地关系需要协调
为了加强非税收入和社会保险资金征管效率，《方案》明确，合并后的税务机关将统一征收非税收入和基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等各项社会保险费。韩正在上述座谈会上表示，按照成熟一批、划转一批的原则，稳妥有序开展社会保险费和非税收入征管职责划转。
另外，《方案》还明确，国税地税机构合并后，实行以国税总局为主与省级政府双重领导管理体制。韩正强调，要认真落实双重领导管理体制，建立健全职责清晰、运行顺畅、保障有力的制度机制。
冯俏彬告诉第一财经，国地税合并存在的一大问题是地方担心财政收入能否得到保障。因为以前地税局征收的收入归地方，而现在国地税合并后，这一收入中央与地方如何做好分账？另外分账后，财政资金划转到地方的账上也存在时间差。地方政府不能像以前那样掌控税务局，这也让地方政府心里感觉没底。
她认为，目前国地税合并对地方财政收入的影响，需要跟中央与地方财政事权和支出责任划分改革、地方税体系构建等改革协同起来，最怕改革脱节造成地方为了筹集收入使劲儿卖地。
范子英认为，此次国地税合并看上去仅仅是税务系统改革，实际上会对未来中国的地方经济和地方政府行为产生深远影响。国地税合并意味着收紧地方政府的税收征管权，地方在发展经济的过程中也就少了一个抓手，料难再采用以前的税收优惠来招商引资。由于收入端的手段失效，地方政府难免会增加支出端的手段，也就是用财政补贴的方式替代给企业的税收优惠。虽然不能排除这样的地方行为，但是相比隐性的税收优惠，违规的财政补贴更容易被监管。
“另外税务部门征管范围的扩大，也会消除之前部门间的信息壁垒，强化一些非税收入的征缴，可以预期的是社保基金缴费收入将会明显增加，这有利于建立可持续性的社保基金制度。但也要警惕这可能带来企业税负上升。”范子英告诉第一财经。
潘明星表示，国地税合并统一了监管尺度，这是公平税负的必要措施，也有利于国家治理现代化。
范子英称，从更长远的角度来说，国地税合并有利于形成一个规范、高效的税制。地税系统的征收率过低，表面上造成了法定税率和实际税率的脱节，实质上也对税法的权威性产生冲击，没有做到应征就征。企业在纳税过程中与地方政府讨价还价，对纳税的程度缺乏准确的预期。
“国地税合并之后，垂直管理的体制将在很大程度上规避这种问题，征收率的提升会缩小法定税率和实际税率的差异。但从企业角度来说，实际税负或许会有增加。考虑到近期的减税政策，特别是增值税税率三档并两档，这些法定税率的下降，将在很大程度上对冲实际税率上升的负面影响。”范子英说。