为推进国家治理体系现代化,十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出建立现代财政制度,主要包含三个方面的内容。一是改进预算管理制度,即要建立完整、规范、透明、高效的现代政府预算管理制度;二是完善现代税收制度,即要建设有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系;三是建立事权和支出责任相适应的制度,即要健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制,在保持现有中央和地方财力格局总体稳定情况下,进一步理顺中央和地方收入划分。上述论述可以说是为中央与地方财政关系改革拟定了总方针,所针对的是中央和地方事权与支出责任划分存在的不清晰、不合理、不规范、转移支付制度不完善等问题。中国经济已逐渐成长为全球第二大同时还保持中高速增长的经济体,以上问题如不尽快解决,将制约中国经济增长的深度、广度和速度,不利于建立与现代经济社会制度相适应的现代中央与地方财政关系。
距《决定》的发布已经过去三年多的时间,央地财政关系改革已经取得不少成绩,像环境保护等一些事权的调整已经迈出实质性的步伐,税收的划分在营改增全面推开之后也开始破题。但是相对于预算改革和税收制度改革,央地财政关系的调整,尤其是事权与支出责任的划分还有许多工作要做,离预期还有一定的差距。此前许多学者从理论上比如利用委托代理框架,在激励相容和参与约束条件下探讨中央与地方事权划分,有的从央地财政关系的历史演化视角探讨事权划分的合理性。在此,我们愿意借鉴理论、历史与实践的研究成果,继续讨论合理划分中央与地方关系的几个重要原则。
一是根据促进国家治理体系现代化的要求,合理划分政府和市场的职能边界,确立中央和地方事权关系调整的前提。《决定》提出,要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革。政府政策在市场失灵、信息不对称和具有外部性的条件下发挥作用,满足社会的公共服务需求。从法制角度,对市场主体,“法无禁止即可为”;对政府,“法无授权不可为”。市场主体和政府在法律体系框架下行使权力、承担责任,公权与私权形成良性互动、相互制衡的格局。从推行行政权力清单制度入手,摸清政府权力的家底,为下一步中央与地方事权划分奠定良好的基础。有步骤、按计划推行国务院及其工作部门、各级地方政府权力清单制度,依法公开权力运行流程。把市场机制能够有效调节的经济活动坚决交给市场,加快建成统一开放的市场体系和公开透明的市场规则。注重各类社会组织的培育发展,在政府与市场之间的中间地带,发挥社会组织的作用,优化社会资源配置。
二是基于大国复杂性的现实,按照受益范围、外部性、信息对称性和规模效益等原则,合理划分、清晰界定中央和地方事权划分范围。中国是世界人口第一大国、国土面积第三大国、世界第二大经济体,进出口贸易位居世界前两位。大国的复杂性现实决定事权划分应遵循以下原则:首先是受益范围原则。如果政府所提供的公共服务的受益人是全国范围,则应该归属中央事权;如果所提供的公共服务的受益人是地方政府辖区内的居民,则应该是地方政府的单独事权;公共服务的受益人是跨区域的,应该归属中央和地方政府的共同事权,如社会保障等。其次是外部性原则。有些区域性的公共服务具有较强的外部效应,可以带来跨区域的收益,如教育、社保、卫生等公共服务则应该是中央和地方共同承担的事权;如果公共服务外部性较弱,受益人局限在辖区范围,则是地方政府的事权。再次是信息对称性原则。应根据信息对称性原则合理划分中央与地方事权。有些公共服务具有全国性影响,地方政府更多地掌握地方辖区内的信息,拥有事权上的信息优势,可以更好地服务当地居民,更有效地提供公共服务,如环境保护、食品药品监管和医疗保险等,应该属于中央和地方共担事权。最后是规模效益原则。提供公共服务是一种经济行为,涉及的金额巨大,应该符合经济原则,有些公共服务由中央政府集中提供更能发挥规模效益,如某些公共产品的政府采购。
三是在法制化基础上建立稳定透明、制度化的中央和地方事权调整机制。事权划分的法制化是根治我国过去中央地方权力配置行政化、模糊不透明的最佳途径,应优先划定事权关系,在立法上采用列举事权和剩余事权归属中央的原则确定各级政府的具体职责范围。明确事权调整的法律程序和违反事权划分规定的相关法律责任,经全国人大予以法律调整和确认。通过修订《宪法》,在其中作出明文规定,使其成为中央与地方权力划分的原始性依据;修订《地方组织法》,明确地方政府事务。在法制化基础上,事权划分和调整应形成稳定的制度。事权关系随着经济社会发展产生新的变化,应该能够随着新的环境变化得到有效调整。无论是发达国家还是新兴市场国家,中央与地方的关系都处于不断调整之中,大多数国家把这种调整制度化,比如加拿大的定期事权协商机制和澳大利亚的政府间理事会会议等。中国应探索政府间关系创新,建立“政府事权工作会议制度”,定期讨论事权的调整与划分。这种制度要透明,不但对政府透明,对市场和公众也是透明的;要动态稳定,减少随机变动的事权支出,形成长期稳定的事权关系。
四是要在维护中央权威和调动地方积极性方面取得平衡。中国是实行“单一制”的大国,要坚持中国共产党的统一领导,事权划分应遵照激励相容原则,既体现中央统一意志,又发挥地方的积极性。首先是完善监督检察机制,确保中央政令畅通。逐步建立中央重大决策部署贯彻执行情况监督检察机制,从跟进机制、领导机制、奖惩机制等方面入手,实现机制常态化。其次是中央政府上收部分支出责任,使中央政府掌握的财力与支出责任相匹配。
政府收入体系改革,实现地方自主发债和构建地方主体税种,扩大地方自主收入来源,提高地方政府本级收入占支出责任的比重,减少本级事务对政府转移支付的依赖,使地方政府的支出责任和财力相匹配。改革领导干部政绩考核机制带动地方政府发展理念的转变,重点考核领导干部在落实经济社会改革举措、提供社会民生服务等方面的工作,相应提高相关指标的比重。引导地方政府更多提供公共服务,更少干预市场配置资源。（原标题：段炳德:国家治理体系现代化视阈下的中央与地方事权划分）