飞地经济只有突破双重挑战才能飞出新天地

来源:深圳特区报

“飞地经济”不是发达地区对相对落后地区的施舍经济，更非转移落后产能的经济，而是互利共赢、共同发展的协同互助机制

　　“飞地经济”如何飞出新天地？必须打破行政区划和市场任性的双重围城。

　　近日，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部等8部门联合印发《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，明确要创新“飞地经济”合作机制，发挥不同地区比较优势，优化资源配置，强化资源集约节约利用，提升市场化运作水平，完善发展成果分享机制，加快统一市场建设，促进要素自由有序流动，为推进区域协同发展作出新贡献。

　　《指导意见》虽然很宏观，但也点到了“飞地经济”发展的瓶颈：一是突破现有行政区划的围城，完善发展成果的分享机制；二是建立有序而非任性的统一市场，促进区域协同发展。

　　“飞地经济”关乎两个相互独立、经济发展存在落差的行政区域：一方有钱有项目但没有土地，另一方有土地但缺钱缺项目。

　　由于不同区域的发展落差，以及资本和项目的稀缺性，“飞地经济”面临着不可回避的问题。一方面，中西部地区或经济欠发达地区跟发达地区进行“飞地经济”合作，一般采用的是以行政主导的传统招商引资模式。此种模式除了会造成经济欠发达地区争夺“飞地经济”的恶性竞争，还会导致资金和项目方占有更多话语权，甚至会将落后产能拿去唱“飞地经济”的主角。这样的“飞地经济”不是真正意义上的区域协同发展，更无法做到优化资源配置及资源集约和节约利用。另一方面，有钱或有项目的地方，倘若缺乏大局观，放任区域内的资本放大利益选择和市场任性，将使资本和产能项目无法实现国家政策导向下的有序转移，不能做到区域协同发展。

　　事实上，“飞地经济”不是发达地区对相对落后地区的施舍经济，更非转移落后产能的经济，而是互利共赢、共同发展的协同互助机制。

　　因此，从行政方面而言，“飞地经济”所涉两地政府，应该在平等协商的基础上，加强统筹协调，建立完善的议事协调机制、组织架构和管理体制。从市场层面言，建立共同市场，探索行政许可跨区域互认，实现有关市场领域的统一执法，如支持合作方开展质检、通关、市场执法等领域的标准对接和结果互认。此外，“飞地经济”必须是绿色可持续发展的经济，不能走竭泽而渔污染环境的老路。对此，《指导意见》很明确，飞地园区建设用地原则上使用所在地土地指标，加强耕地资源保护，强化土地集约利用，鼓励建设绿色园区。在这方面，深圳和汕头建设的深汕特别合作区是一个样板。

　　更重要的是，“飞地经济”必须考虑到两地的利益尤其是政府的GDP等考核指标。《指导意见》明确园区所在地政府统计部门为统计主体，允许合作方综合考虑权责关系和出资比例，以及资源环境因素，对经济指标进行协商划分，仅作专门用途供内部使用。在现有的政绩考核体系下，明确“飞地经济”的分成比例，有利于促进双方深化合作。

　　中国区域经济合作需要多层次全方位的“飞地经济”。突破现有的行政利益掣肘和市场挑战，实现统一、联通的大市场，“飞地经济”才能飞出新天地。