解决转型期的收入分配矛盾,需三个层次构建关键政策:一是对面临贫困风险的人群构建保护与防范机制;二是使收入差距逐步缩小或至少不再继续扩大;三是确保机会公平,促进社会流动,防范阶层固化。
要化解转型期的收入分配矛盾,从政策可操作角度入手,可考虑两类目标:在近期,防范低收入群体的贫困风险,确保既有收入分配差距不再扩大;在远期,确保机会公平,促进社会流动。依据上述原则,实施的关键政策选择,可分解为防范贫困风险、缩小收入差距、确保机会公平三个领域。
当前低收入群体包括两类:一是处于现行贫困线下的贫困人口,这类人群在2016年底降至4575万人以下;二是处于贫困线边缘或面临较大致贫、返贫风险的人口。这类人群中一部分人收入水平略高于贫困线且增长缓慢,另一部分人则因医疗、养老等保障不足,面临较大致贫、返贫风险。
(一)以完善扶贫政策为重点,实现贫困人口如期脱贫
在今后一段时期内,要实现贫困人口如期脱贫,需要在贯彻精准扶贫措施基础上,抓住两个核心问题。
一是对有就业能力的人,强调扶贫的“造血”功能,通过就业、产业发展等制度性安排让其获得发展能力,实现可持续发展。同时,加大中央财政转移支付、增加专项扶贫资金、以优惠利率设立扶贫贷款等多种方式,继续加大对集中联片特殊困难地区的投入,加强贫困地区基础设施建设和公共服务水平,使贫困地区人口平等地拥有获得发展的客观条件。
二是对没有就业能力的人,发挥社会救助兜底功能,确保其生活得到充分保障。对于低保,提升制度管理水平,精细化实施标准并逐步完善待遇调整机制,利用现代信息技术强化资产及收入核查,减少漏保、错保,完善退出机制。对于专项救助,进一步明确各自目标定位,完善认定标准,突出针对性,解决当前专项救助过度搭低保认定便车问题。
(二)以提高收入水平和健全保障体系为着力点,从根本上解决处于贫困边缘或面临较大致贫、返贫风险人群的贫困问题
在转型期,老年人、非正规就业以及农民等一些特定群体面临着更大致贫、返贫风险。针对这些重点人群,须从两方面做好防范。
一是构建稳定就业的综合措施。针对目前非正规就业人员工资收入低、社会保障不完善等问题,确定重点行业,提升非正规就业群体的就业质量,具体操作可从农民工占主体的建筑业、服务业入手。同时,结合产业结构调整,对现有就业人员展开就业培训,确保其人力资本持续改善,适应经济转型升级要求。积极创建和完善新平台,扩大就业信息发布,促进就业供需有效对接。对技能低下、家庭困难的重点人群,可采用提供公益性岗位的办法,通过以工代赈等方式展开就业帮扶,确保其顺利就业。
二是进一步完善社会保障制度,消除致贫因素。首先,完善社会救助体系,确保居民生活困难时能得到充分社会救助。一方面,不断提升各项救助措施的瞄准率,防止漏保和错保;另一方面,建立根据经济社会环境变化对救助水平进行动态调整的机制,使救助能充分反映现实需要。在这一过程中,须厘清政府、家庭和社会各自责任,建立起政府保基本、家庭尽职责、社会给支持的分工协作机制,构筑居民防范各类风险的安全网。
重点人群一:老年人。当前我国老年人口整体面临医疗保障不足和养老保障不足两类风险。对养老保障,在逐步扩大城镇职工养老保险覆盖范围的同时,重点考虑提升城乡居民养老保障水平的具体办法。对医疗保障,重点放在压缩现有医疗保障支出中的不合理部分,将结余更有效地投入到老年人,尤其是参加城乡居民医疗保险老年人的医疗保障体系中。同时,鼓励地方试点,建立符合国情的长期护理保险制度,加大对老年人的康复护理支持。
重点人群二:农民。今后一段时期内农民增收的重点,是强化土地权益,让农民从“农”中获取更多收益。可考虑的对策,包括三个方面。一是推动土地确权颁证、促进土地流转及农业经营方式转变、探索建立新型农业生产体系,使农民从拥有的土地资源和农业生产中获取更多收益。二是探索宅基地制度改革,放宽城镇人口到农村购买宅基地和住房限制,以城乡要素一体化促进农民增收。三是探索能增加农民收入的其他财产权的可能实现渠道,包括经营性集体建设用地入市办法的推广,等等。
着力控制和缩小收入差距
现有收入分配格局的形成,是一个长期过程,要改变这一局面,也须花费较长时间。近期的工作重点,是抓住核心政策,使既有收入差距不再扩大。在此基础上,通过逐步实施有利于收入差距缩小的政策,在远期使收入差距回归合理区间。
(一)完善初次分配制度,更好发挥初次分配在促进收入公平分配中的作用
初次分配决定着收入分配的基本格局。改革开放以来,我国在初次分配中充分注重了效率,但对公平重视不够,导致初次分配中不同要素间的收入差距不断扩大。转型期对初次分配环节的调整,重点从三方面入手。
一是创建公平的市场环境。首先需要继续完善同市场机制相关的各类制度建设,厘清政府和市场边界,贯彻市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用这两个原则,消除垄断和不公平竞争,确保等量要素投入获得等量收益。在近期,实现金融服务均等化尤为重要。
二是以公共部门为切入口构建合理的薪酬制度。科学的薪酬制度对形成合理的收入分配格局十分重要。建立合理的薪酬机制,可以公共部门为切入口,从医疗、教育等事关民生的领域入手,建立以岗位职级为基础、加以适度激励的薪酬决定机制。在此基础上,根据行业特点,建立各行业的工资水平决定机制和正常的增长机制。同时,借鉴发达国家做法,完善工资协商和调整机制,从探索以行业为单位进行工资协商开始,构建常态化的工资协商机制。
三是进一步打击腐败和非法收入,规范收入分配秩序。可借助当前推进反腐的有利条件,健全相关法律制度,保护合法收入、规范隐性收入、取缔非法收入,构建起常态化的工作机制,实施重要群体财产公开和收入核查制度,从治标向治本迈进。同时,探索建立健全个人收入和财产信息系统,完善收入统计调查与监测体系,推进交易电子化,减少现金结算,探索建立个人支付结算体系。
(二)充分发挥税收、社会保障、转移支付等作用,加大再分配的调节力度
一个制度科学、执行有效的再分配制度,能对初次分配形成有针对性的调节,缩小收入分配的最终差距。转型期的再分配制度建设,重点应从三个方面入手。
一是进行税制改革,不断强化税收在促进居民收入公平分配中的功能。通过建立综合与分类相结合的征税模式、完善累进税率设计、加大税收覆盖面等举措,增强个人所得税对居民收入分配的调节功能;以扩大征税范围、合理设计税率与改革征收模式为重点,加快推进消费税改革;改革完善财产税体系,尽快将对财产全环节特别是财产保有以及赠与继承环节的征税提上议事日程;提高税收征管能力,为税收促进收入公平分配提供重要保障。
二是进一步完善社会保障制度。社会保障从多方面影响着收入分配格局,其覆盖范围、筹资机制、补偿水平、便携性等都对居民的收入分配产生影响。转型期的社会保障制度建设,重点完成两方面的工作。一方面,完善社会救助制度,确保对中低收入特别是低收入人群应对各类风险形成有效保障;另一方面,针对社会保障体系当前的碎片化现象,通过改革逐步实现各类人群保障水平的统一,消除群体间因户籍、职业等产生的保障差异。
三是充分重视慈善的作用。近些年,慈善在中国社会中的作用日渐强大,其作为第三次分配的作用也日趋重要。2016年3月通过的《慈善法》,为慈善事业的进一步发展奠定了基础。在当前和今后一段时期内,需要继续大力发展慈善事业,推动慈善公开透明,充分发挥慈善作用。
确保机会公平,促进社会流动
持续的社会流动是社会良性发展的基本动力,如果性别、出身等先赋性因素对个人获取社会地位的影响太强,成员社会流动不畅,就容易形成阶层固化,扩大群体间收入差距,危害社会长期稳定发展。促进社会流动的具体政策,须从教育、就业和住房三个重点领域入手,进行关键政策选择。
(一)使所有人平等获取受教育机会
通常情况下,教育是进行人力资本积累、完成个体社会化进程、实现阶层代际流动的主要渠道。但近些年,一些新因素的出现,使教育逐步成为阻碍人群社会流动、固化阶层分化的推手。在转型期,构建公平的教育机制,加大对弱势群体支持,确保每个成员平等地享有受教育机会,对于促进社会流动、缩小收入分配差距、防止阶层固化,十分重要。同时,针对不同儿童因材施教,提供其所需的适宜教育,也十分关键。
在义务教育阶段,推进教育资源均等化。一是贯彻教师轮岗制度。从制度上将公立中小学校的校长和教师定期轮岗常态化,轮岗范围在城市地区定为全市,在农村地区可分阶段执行,首先是全县范围,之后根据差异化情况可扩展到地区级范围。二是加大对农村地区、贫困地区的师资支持,使这些地区的教师具有更高收入。三是严格教师队伍考核,建立定期淘汰机制,对不合格教师进行更替。四是加大对农村地区、贫困地区教育的整体性支持,确保这些地区的适龄儿童具备同等生活条件。
在高等教育阶段,加大对低收入家庭子女的支持。一是通过设立奖学金、助学金等多层次支持体系,确保所有儿童不因家庭经济能力辍学、转学。二是推进招生制度改革,确保农村地区、贫困家庭子女不因家庭、地域在考试中处弱势地位。三是探索配额制,加大对贫困地区、农村地区的支持,确保其子女同等享有进入名牌大学学习的机会。
做实职业教育,建立市场导向的人员培训机制。职业教育学生中大部分来自农村家庭或城市贫困家庭,做实职业教育,对缩小收入分配差距、促进阶层代际流动,具有重要现实意义。在短期和长期,做实职业教育分别有不同的政策重点。在短期,职业教育重点应放在建立以市场为导向的培训机制上。在实施中,需要构建学校和企业间的密切协作关系,在培训内容和课程设置中强化企业参与。在长期,建立起职业教育和普通教育间的联接,使职业学校毕业生获得可持续发展空间。
除上述施策外,建议尽快将三年制学前教育纳入到既有义务教育体系,实施免费学前教育。在全国普及前,重点应放在基础条件薄弱的农村地区,确保农村地区和贫困家庭子女不因家庭背景落在不同的“起跑线”上。
(二)使后天努力获取因素在就业中发挥决定性作用
当前,就业市场中还存在很多阻碍成员就业、实现社会流动的障碍。这些障碍,有些是政策歧视,如在一些职位招考中,对性别、户籍等设置门槛;另一些是本身虽未公开设置门槛,但操作过程不透明,缺乏监督和公正性。在这些障碍影响下,农村及贫困家庭出身的子女,无论是就业结果还是就业质量,都远远低于城镇家庭或富裕家庭出身的子女。一般情况下,农村家庭出身的子女就业概率更小、起薪水平更低、职业和工作单位的层次更差。同时,一旦就业,受制于工资水平低、工作强度大、工作技能积累相对不足等多个因素制约,低起点就业的群体通过工作变换进行代内社会流动的概率,也远远低于初始工作条件更优越的群体。家庭出身这一先赋性因素,无论对就业时通过职业选择实现不同于父辈职业的代际流动,还是对就业后基于个人努力实现个人内部的代内流动,都形成了现实制约。与此同时,受社会保障制度碎片化的影响,不同就业类型之间员工的劳动条件和保障水平存在显著差异,非正规就业群体的就业质量和保障水平明显低于正规就业群体。
面对上述问题,需要消除就业市场中户籍、性别、家庭出身等先赋性因素的影响,建立基于教育水平、工作技能等通过后天努力获取因素的就业决定机制,这对转型期落实就业公平、促进阶层社会流动意义重大。在实施中,一是继续推进户籍制度改革,消除就业市场中基于户籍的种种限制;二是建立面向中低收入家庭子女就学期间的实习补助和支持机制,避免学生在实习环节因家庭收入、社会关系网络差异造成实习机会的不均等;三是通过发展行业协会、完善企业用工规范、制定员工培训规则等各项努力,为员工在不同类别、不同规模的企业就业创造类似的就业和发展空间;四是进一步推动社会保障制度改革,消除不同人群在养老、医疗等方面的待遇差异,推动社会保障制度的统一。
(三)回归住房提供居住保障的基本功能
近些年房地产价格的迅速攀升,已成为我国不同群体获取机会公平、实现阶层流动的重要障碍。高房价下,人群可划分为住房先得群体和住房市场新进入群体两类。在住房先得群体中,又可细分为两类:一是在早期进入机关事业单位、国有企业等公共部门工作的职工,这部分人在20世纪90年代住房改革中和之后的住房保障体系建设中以较低的成本获得了房屋;另一部分是城镇原有居民,这类人通过城市改造拆迁、历史继承或者资金积累等多种方式也以相对低廉的价格获得了住房。与此相对,住房市场新进入群体主要是指进入本世纪后新进入住房市场且主要依靠自身或家庭经济能力购买住房的群体。由于住房价格的迅速攀升,这类群体要承受巨大的经济压力才能获得同住房先得群体同样的居住权。在这一过程中,住房先得群体一般通过高价卖出自己原来低价获得的住房,迅速提升自己的经济实力。在这一机制下,住房先得群体和住房市场新进群体之间形成了巨大的经济鸿沟,这一鸿沟随着住房价格上升不断被放大。在这一背景下,本来只承担居住功能的住房,在中国被演绎成阶层分化和阶层固化的重要推手。在这一机制下,弱者越来越弱,强者越来越强,群体间差异进一步加剧。
要消除房地产成为阶层分化、阶层固化推手的功能,须从以下六方面发力。
一是整顿房地产市场,使其发展回归理性,真正实现居住功能。可参照国际住房工资收入比的一般范围,结合我国居民收入水平,制定各地住房指导价格,对于严重偏离指导价格的地块,通过税收、土地出让配额等方式加以控制。二是建立全国联网的房屋产权信息,落实每户居民和每套住房的详细信息,形成对居民拥有住房数量和性质的精确把握。三是对于保障房,严格落实以中低收入群体为对象的范围界限,清理各类保障房分配中的不公问题。四是在全国信息联网基础上,加快制定实施房产税,对每个家庭二套以上的房屋征收重税,遏制住房投机行为。五是对于当前各地积累的库存,可考虑采取政府成本价回购,之后作为保障房低价出售给中低收入群体的办法消化一批。六是建立住房政策性银行,对房屋建设和居民购房提供低息贷款。（原标题：评论：应对转型期收入分配矛盾的关键政策选择）
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