金砖国家领导人厦门会晤即将举行,围绕着金砖国家之间未来如何合作展开的讨论也越来越多。不知大家是否留意到这样一则消息,在8月31日国务院新闻办召开的与金砖国家峰会有关的吹风会上,国家发改委下属某研究机构负责人表示,下一步,金砖国家要加强开放合作,进一步考虑建立金砖国家自贸区的可行性。请注意,这次吹风会是由国务院新闻办主办的,提出金砖国家自贸区设想的专家又是国家发改委下属单位的负责人,按道理说,不只是纯粹的“个人观点”。
截至2014年10月,向世界贸易组织申请并生效的自由贸易区已达到221个。日本、欧盟在G20汉堡峰会刚刚签署了比自贸区的开放力度还大的经济合作伙伴协定。今年初,在退出TPP后,美国宣布重新启动TTIP的谈判,而APEC自贸区路线图也在形成过程中。
在多哈回合推进有难度的情况下,对世界各国来说,建立自贸区是比较现实的选择,而作为发展中国家利益的代言人,金砖国家之间要想进一步密切合作关系,不会轻易将自贸区这一选项排除在视线之外。
对于金砖国家建立自贸区的想法,不宜简单用同意与反对加以判断,而是要更加立足于最大限度体现金砖国家合作机制的系统化、机制化、实心化。我认为,对于金砖国家建立自贸区的想法,总的来看是有建设性的,更是符合金砖国家合作未来发展方向的。
现如今,金砖国家之间的协作更多体现在全球治理过程中对于发展中国家利益的代言上,在G20场合金砖国家开小会也正是为了协调立场。不过,就金砖国家内部而言,相互之间的合作却停留在各自优势互补的基础上,老实说,即使没有金砖国家合作机制,这五个国家之间的贸易投资关系依然会发展。
作为一个整体,金砖国家之间的合作平台有待进一步完善。迄今为止,金砖国家的合作平台主要是金砖国家新开发银行和金砖国家应急合作基金这两大金融平台,而在贸易、投资等重头戏上,金砖国家的共同合作平台的确有缺憾。
也正是要克服这样的缺憾,8月初在上海举行的金砖国家经贸部长会议上,与会各国经过共同努力,最终形成了八项具体的经贸合作成果。接下来的任务,就是如何落实这些成果,而建立自由贸易区应当是比较理想的抓手。
对于金砖国家来说,经济发展结构尽管有差异,但体量与发展水平也大体“门当户对”,建立自由贸易区有助于这些国家打破合作的门槛,更进一步看,可以为发展中国家在经济全球化中提高话语权夯实基础。
“拖家带口”的问题难以回避
不过,也要看到,好的想法不一定就等同于没有实施的障碍。中国的其他金砖国家伙伴几乎都存在着“拖家带口”的问题。
巴西是南方共同市场成员国。1991年3月26日,阿根廷、巴西、乌拉圭和巴拉圭4国在巴拉圭首都亚松森签署了《亚松森条约》,宣布建立南方共同市场。作为南美地区最大的一体化组织,通过关税减让,1994年南方共同市场建成了自由贸易区,起到了对外协调关税政策的作用,南方共同市场也越来越显示出朝着关税同盟方向发展的趋势。
俄罗斯从2010年开始与白俄罗斯、哈萨克斯坦三国建立了俄白哈关税同盟,对外实行统一关税;在此基础上组建的欧亚经济联盟于2015年正式启动,目标是到2025年实现联盟内商品、服务、资金和劳动力的自由流动,终极目标是建立类似于欧盟的、拥有1.7亿人口的统一市场。这样看来,俄罗斯能否加入金砖国家自贸区谈判,在很大程度上取决于欧亚经济联盟与其他金砖国家之间经贸关系的发展。
印度领衔着一个南亚区域合作联盟,“拖家带口”的成员包括巴基斯坦、孟加拉国、尼泊尔、斯里兰卡、不丹、马尔代夫和阿富汗。目前看来,南亚区域合作联盟也进行了多次内部关税减让谈判,朝着自贸区的方向发展。虽然南亚区域合作同盟还不是完全意义上的关税同盟,短时间内还难以对外统一关税政策,但就印度而言,关税水平普遍较高,贸易保护色彩较为突出。
远的不说,世贸组织贸易便利化协定之所以推迟生效,在很大程度上是由于印度对于巴厘岛达成的共识出现反悔。另外,在RCEP谈判中,印度也是一个比较不容易达成共识的谈判方。这些年,中国与印度经贸关系取得了不小的发展,但面临的挑战也不少。众所周知,中国对印度出口金额远远比不上对美国的出口金额,但近两年来,对中国发起贸易救济案件数量最多的国家不是美国,而是印度。
南非也同样有“拖家带口”的问题,在1969年南部非洲关税同盟的基础上,从2004年起,南非与莱索托、斯威士兰、博茨瓦纳、纳米比亚五个国家共同签署的新版南部非洲关税同盟协议正式生效。按照协议,这五个国家在改变税率、税收共享及机构范围的决定方面采用了联合实施责任。这样看来,南非在对外签署自贸协定方面也需要集体行动。
更为复杂的是,金砖国家不光有“拖家带口”的问题,而且更存在“远亲近邻”的问题。例如,1995年12月巴西所在的南方共同市场与欧盟签署了《区域性合作框架协议》,决定2005年建成跨洲自由贸易区。又如,按照集体行动的原则,2008年9月,南非所在的南部非洲关税同盟与冰岛、列支敦士登、挪威和瑞士组成的欧洲自由贸易同盟(EFTA)签署自贸协定,前者对后者在2014年前逐步减免关税,而后者对前者则直接免除所有关税。
据了解,南非一直不希望其余四个成员国与欧盟单独签署经济伙伴协定。那么,如果南非在金砖国家自贸区问题上单独行动,就容易影响其在南部非洲关税同盟中的威信。如果说世界经济的复杂性可以用“意大利面碗”来形容,那么,金砖国家搞自贸区的复杂程度不亚于“意大利面碗”。
需要更宽广的视野与更精心的设计
指出建立金砖国家自贸区需要克服的这些障碍,并不是对金砖国家搞自由贸易区说不。众所周知,APEC国家“拖家带口”的情况更多,但在APEC北京峰会上,与会各国领导人依然决定启动APEC自贸区路线图。
另外,即使是关税同盟,也并非铁板一块,关税同盟成员在对外谈判上并不是没有一点自由度。从南部非洲关税同盟来看,尽管南非并不是很鼓励,但纳米比亚和欧盟依然通过了新的经济合作协定。由此可见,只要路线图设计合理,“拖家带口”问题也不一定会阻止金砖国家建立自贸区的步伐。
金砖国家的国情不同,而各自参与的一体化同盟又让这些金砖国家拥有不完全相同的对外谈判自主范围。在这种情况下,要找到这些金砖国家在建立自由贸易区方面的最大公约数并不容易,需要有更宽广的视野与更精心的设计。
一方面,要循序渐进,金砖国家在推进自由贸易区建设过程中不必强求过高的开放水平。与发达国家相比,金砖国家开放的基础本身也不牢固,起点相对不高。考虑到“拖家带口”,需要循序渐进,不仅要追求金砖国家之间的最大公约数,而且也要适度兼顾与周边国家之间的最大公约数。
另一方面,不必过于强调一刀切。在涉及金砖国家自贸区的谈判中,需要根据不同金砖国家国情的差异以及适度考虑“拖家带口”成员的具体情况,在不同时期对不同国家适度予以区别对待,如在过渡期的长短、关税减让的幅度、例外条款等方面不搞一刀切。
这次金砖国家厦门会晤,与俄罗斯同属欧亚同盟的塔吉克斯坦总统也应邀出席会议。从这个角度看,一些金砖国家在自贸区谈判中“拖家带口”也未必是坏事,这能够扩大金砖国家合作机制的影响力,将来可能通过“金砖+”合作机制,使相关国家争相加入到金砖国家自贸区中来。果真如此,岂不快哉?
金砖国家建立自贸区是一项极为复杂的系统工程。一开始,先将自贸区的架子搭起来,争取早期收获。之后,等大家尝到合作的甜头,再追求上台阶,搞升级版。届时,“拖家带口”问题也不会对金砖国家自贸区建设构成太大阻力。在这次金砖国家厦门峰会上,可能会有人提出建立自由贸易区的问题,但指望这一次峰会就将金砖国家自贸区问题定下来,恐怕不太现实。所以,建立金砖国家自贸区更需要强调量力而行,因地制宜,循序渐进。
加快实施自由贸易区战略是未来中国提高对外开放总水平的大手笔。十八大提出要加快实施自由贸易区战略,按照2014年12月5日习近平总书记在中共中央政治局第十九次集体学习的要求,中国要逐步构筑起立足周边、辐射“一带一路”、面向全球的自由贸易区网络。迄今为止,包括最近签订自贸协定的格鲁吉亚在内,中国已经与23个国家和地区签署了15份自贸协定。
眼下,金砖国家合作进入到一个关键阶段,如果能够用自由贸易区平台将这种合作关系固定下来,在很大程度上符合我们进一步提高对外开放水平的需要,同时也符合推进“一带一路”建设的需要,有助于提升中国在未来经济全球化中的影响力。尽管其他金砖国家或许存在“拖家带口”等困难,但是,如果从提升中国在经济全球化中站位的角度来看,这些问题未必无解,但也需要戒急。总之,好饭不怕晚。（原标题：白明:金砖国家建立自贸区既有复杂性也有必要性）