深度城市化将是重塑中国发展模式的关键所在,它会持续释放出巨大的内需潜能,而这正是保障中国经济在未来一段时间平稳较快发展的动力源泉。这个过程既是转型也是改革,是在增长中实现大转型。
新型的城市化,将是一个农民工市民化、农民市民化和市民公民化的过程,隐含着民智开发、思想解放,追求幸福和民主共识,他们将更为积极地参与到社区、社会、城市和国家的建设和改良过程中去。这必将全面重塑中国的增长、经济、社会、生活与文化。
笔者认为,深度城市化将是重塑中国发展模式的关键所在,它必然会提高城市集聚效应,带动公共服务和基础设施的投资,促进居民收入和消费量级的增加,从而持续释放出巨大的内需潜能(投资+消费),而这正是保障中国经济在未来一段时间平稳较快发展的动力源泉。
城市历史
“城邦”一词据笔者考据,可追溯到古希腊时代。在荷马史诗《伊利亚特》中就有关于“卫城”、“市区”和“乡郊”的记载,三位一体被称为“波里”。但这还仅仅是一个地理上的概念,如果赋予其土地、人民和政治的维度,则可以用“城邦”来概括,有“城市国家”的含义。现代意义上来说,城市是国家的基本组织单元,而国家就成了城市与农村的有机统一体,它集政治、经济、文化等维度于一体。如果放在足够长的历史中来看,决定社会发展的是那些普遍性的规律,在城市层面,那就体现为:城市的边界,是由人来定义的,它是一种市场选择的结果。但这并没有否定政府和政策有为的空间,好的政策可以拓展城市的边界。那么最核心的问题是——城市越大越好吗?从人口分布来看,西方国家的城市化率平均达到了80%,日本更是超过了90%,这对我国是否有参考意义?
城市的发展,也呈现一种周期特征。远古时代,基本生产要素是土地,当土地资源成为简单生产活动的瓶颈时,人们就会迁徙,故人类的聚居地在分布上呈现一种发散的状态,也正因如此,人类才从东非一隅到足迹遍布地球各个角落。人类用数万年完成了这个发散的周期,但这并非是线性的发散,因为在内部还有一个集中的过程,所以它是一个分散与集中同步的演化路径。集聚形成城市,如果从希腊城邦兴起开始算起,城市历史也有近3000年了。自给自足的自然经济对应的是小的族群与相对较大一点的部落,“国家”的概念也是人类集聚、城市壮大的一个自然演化结果,因为政治、经济、文化都是人类互动的结果。
由分散走向集聚,这背后的经济解释是什么?笔者认为,一个主要的原因就是经济增长的驱动力变了,从土地切换到了劳动力、资本和技术,而这只有在集聚的时候才能发挥作用。集聚产生规模效应,规模效应使得劳动生产率提升和经济绩效提高,这样又为城市建设提供了源源不断的资金,形成了一个正反馈循环。这个循环有两个截然对立的故事:
第一个是正面的,大量实证证据显示,就业的密度与生产率正相关,也就与职工工资正相关;正所谓,“人往高处走”,这背后有三个解释:投入品的分享、劳动力市场集聚和知识的外部性。投入品的分享,可以理解成范围经济,同样的投入,在大城市里可以物尽其用;劳动力市场的规模效应体现在劳动者平均工资在大城市中明显高于中小城市和农村,这与第一点有个匹配的效果,企业特别是服务业,自然是向人口集聚的区域集中的,这又形成了对劳动力的需求,工资自然较高;第三个方面,大城市吸引了大量各行各业的人才,在专业化经营和跨行业合作兴盛的现代社会,生活在城市里能接触到更全方位的信息,实现自我提升。除此之外,生活在大城市还能分享各种公共服务,接触到更好的教育、医疗等。城市之所以越来越大,在理论上基本可以用规模经济来概括。
但这并不是全部画面,另一个方面的故事是关于“城市病”的。每一个切切实实生活在城市中的人应该都深有体会。例如,教育和医疗资源供不应求、交通堵塞、环境污染以及等级分化等。对于“城市病”,又有两种显著不同的看法,一方认为这是过度城市化的结果,所以直接的政策建议就是用各种政策来限制人口向城市迁移,代表性的就是户籍制度,它与各项服务直接挂钩。这实际上是一种简单的逆势思维,缺乏深入分析的结果,认为这些问题是伴随着城市化产生的,那么限制城市化就可以缓解这个问题。另一方则认为这是各项制度的不合理约束导致的,这里面就包含城市规划不合理等原因。
其实,同样一种制度设计,并不存在绝对的“好”和绝对的“不好”,它从设计之初就存在一种分配效应,即有益于一部分人,而对另一部分人不利或者比较中性。截至2016年底,如果按照城镇常住人口来计算,我国的城市化率已经达到了57.4%,按城市化的“阶段论”来看,我国已经走到了第二阶段的尾声,正处在十字路口的位置。未来的发展方向取决于顶层设计与市场演进的默契。是“未富先衰”,还是顺利晋级下一轮,未来几年是能否转型升级的关键节点。从顶层设计的意愿来看,很明显是不认同“逆城市化”的说法的,城市化的第三阶段将由深度城市化战略来实现,它是对城市化1.0和2.0模式的升级,是由粗放模式向精细模式的转变,政策应顺应市场规律,集中力量解决城市化向前推进的矛盾。
美日韩的经验
从美、日、韩的经验来看,城镇化呈现明显的阶段性特征,美国和日本是三阶段,韩国为四阶段,大体上可以分为起步阶段、加速阶段和成熟阶段。
美国的城镇化大概分为三个阶段:第一阶段为1830~1880年,城市化率从8.8%上升到26.4%;第二阶段为1880~1950年,工业化带动城市化,至1950年,城市化率上升到64%;第三阶段为1950年以后,制造业的衰落、第三产业的发展导致经济活动和人口持续向城市扩散,美国的城镇化率至今已达到81.8%。
日本的城镇化始于明治维新时期,大体也经历了三个阶段:第一阶段为1920~1950年,城镇化率由18%上升到37%;第二阶段为1950~1977年,城市化率从37%上升到76%;第三阶段为1977年至今,日本进入后工业化时代,城市化继续向前推进。世界银行的数据显示,截至2016年底,日本城镇人口占总人口的比重高达93.9%。
韩国大致经历了四个阶段:第一阶段为上世纪30年代到40年代中期,城市化率上升到11.6%;第二阶段为上世纪40年代中期到60年代初,城市化率在1960年达到了27.7%;第三阶段开始加速,至上世纪80年代末,城镇化率达到了72.1%;第四阶段从上世纪80年代末至今,截至2016年底,城镇化率达到了82.6%。
从以上国家的经验来看,城市化伴随着产业转型与升级的浪潮往前推进,工业化阶段一般对应着城市化的加速发展。工业化后期,城市化会放缓,这也是转型期多方博弈的结果,一方面要消化工业化过程中积累的问题,另一方面新的经济增长点还未出现,或仍在萌芽期。如果顺利过渡,那么新一轮的城市化的主要推动力将在服务业领域。人口集聚既是服务业的内在要求,也会推动服务业发展。我国正在从“中国制造”向“中国创造”转化,中国正在“创造性转化”的关键阶段,必然会遇到一定的阻力,正确的姿态不是走回头路,而是创造条件继续前进。
城市的建设者,却没有分享到城市化的福利。一方面在于户籍制度的限制,另一方面是因为房地产价格显然超出了一般工薪阶层的承受能力。老的户籍制度对于城市化的阻碍作用在学术界基本已经形成共识,困难主要在执行层面。但我们看到江苏无锡已成功突围,7月28日,无锡发布《无锡市户籍准入登记规定》,并于2017年9月1日起正式实施。新政将全面放宽市外户籍准入政策,取消60平方米购房准入要求,租房者也可申请落户,此外还提出了一系列落户“福利”。
一、二线城市的房价/收入比过高,导致大部分务工人员难以在大城市安居乐业。所以,现在推出了“租售同权”。广州市最早在7月17日发布了加快发展住房租赁市场的工作方案,租客在公共服务权益各个方面都能享受到政策优待,住房租赁企业、机构和个人也能享受到税收方面的优惠。随后,住建部同有关部门选取了广州、深圳、南京、杭州、厦门、武汉、成都、沈阳、合肥、郑州、佛山、肇庆等12个城市作为首批开展住房租赁试点的单位。
如何拓展城市的边界?这方面可以借鉴日本东京的“核心-边缘”模式,也可以参考城市群的“多中心”模式。但是实践中这两种模式可以并行不悖,形成中心向外围的多点辐射,外围的卫星城结合自身的特点,优势互补,承接中心的部分功能。总结而言,这就是深度城市化战略,在我国主要体现为“雄安新区”、“嘉兴新区”和粤港澳大湾区、环杭州湾大湾区以及渤海湾大湾区等。雄安将作为北京的卫星城,承接北京的非核心功能,如经济、教育等。嘉兴作为浙江对接上海的示范区,是形成大上海都市圈的桥头堡。粤港澳大湾区将形成星罗棋布的多中心城市群,依托珠三角的港口与开放优势,是海上丝绸之路战略的重要起点。
需要重点强调的是,交通设施建设是深度城市化的核心意义,因为核心城市的辐射范围主要就是由交通状况来决定的。人的分布定义城市的边界,而人的分布本身又是由交通状况决定的。
对比东京、纽约和伦敦的状况,它们的轨道交通里程数平均能达到2000多公里,日本公共交通承载能力和利用率大大高于上海,而东京都市圈的地形条件却远没有上海地处长江中下游平原这样的优势。
这些都说明了交通设施建设在我国仍然落后,无论是从设计上还是从密度上,都还有较大的空间。交通设施的改善有利于缓解中心城区的用地和房价压力,带动市郊区域与中心区的协调发展。但是,未来轨道交通建设还需遵从市场化的原则,需要讲究成本收益的核算,这就需要采取更加科学的规划与管理程序。在这方面,部分可以通过引进多元化的投资主体得以缓解。（原标题：邵宇:深度城市化是重塑中国发展模式的关键所在）